关于我市养老服务体系建设情况的 调研报告 （2021 年 8 月 30 日金华市第七届人民代表大会 常务委员会第三十八次会议上） 为贯彻落实党的十九届五中全会和省委、市委全会关于养老服务 重要精神，回应社会关切，督促政府落实积极应对人口老龄化国家 战略，加快建设居家社区机构养老相协调、医养康养相结合的多层 次养老服务体系，不断完善与经济社会发展相匹配、与应对人口老 龄化相适应的养老服务保障制度，提升共同富裕先行示范成色、彰 显“老有颐养”幸福图景，根据年度工作安排，市人大常委会成立了专 题调研组，由陈玲玲主任亲自担任组长，董巧娟副主任为副组长， 赴部分县（市、区）实地调研，与重点部门、养老机构、基层社区 、 康养企业等分层次座谈交流 12 次，委托 9 个县（市、区）人大联动 调研，结合省人大有关跟踪监督工作，同步排摸调查 48 项养老服务 数据，查阅 11 个部门报送的工作报告，赴绍兴、舟山等地学习考察 养老服务工作先进经验，以及通过访谈人大代表和基层养老机构代 表、全面了解近三年代表相关建议等形式，深入开展了调查研究， 结合历年养老专项视察调研等成果，现将有关情况报告如下： 一、养老服务工作主要成效 金华 60 岁以上老年人口占比约 22.37%（以户籍人口算），其中 80 周岁以上老人占总人口 3.42%、占老年人口 15.29%,失能失智失独 老人占老年人口 8%。近年来，我市坚决贯彻党中央、省委决策部署， 多层次养老服务体系建设基础扎实、创新有力、成效明显。“金东模 式”被国家爱晚工程领导小组办公室、人民日报社人民论坛杂志社授 予“中国养老模式创新与老龄产业发展十佳典型”；2020 年我市在全 国居家和社区养老服务改革试点评审获优秀并得到中央奖励，相关 工作走在全省前列。 （一）养老服务制度体系逐步健全。我市养老服务规划、政策等 制度建设不断推进，科学编制“十四五”规划、公共服务体系规划、人 口发展中长期规划等养老服务目标、内容，出台推进新时代民政事 业高质量发展的实施意见，提出打造“幸福颐养样板市”新目标，先后 出台加快发展养老服务业、深化养老服务综合改革提升养老服务质 量等实施意见，对养老服务补贴、护理人员培训、医养结合、购买 服务、养老机构建设运营管理、新建住宅小区配建居家养老服务用 房等方面，加强利好政策供给，出台各类扶持养老体系发展的财政 补助政策。《金华市居家和社区养老服务条例》已纳入 2022 年立法 计划，今年 9 月将形成草案初稿，我市养老服务法治体系迈出新步 伐。 （二）养老服务硬件设施有所完善。我市各级财政对养老服务给 予大力支持和保障，2019-2021 年，全市财政资金投入养老服务体系 建设共计 9.52 亿元。居家养老服务设施不断完善，全市建有乡镇 （街道）居家养老服务中心 125 家，村（社区）居家养老服务照料 中心（站）3006 家，均超出“十三五”规划目标值。增加养老机构床 位 3000 余张，每千名老年人拥有养老机构床位数 57 张、护理型床 位占比 53%，实现“十三五”目标值略有超出。兜底保障能力增强， 享受养老服务补贴对象 3.65 万人，占老年人口数的 3.3％，略超出 “十三五”规划目标值，实施敬老院改造三年提升工程和困难老年人家 庭适老化改造，努力推进老旧小区加装电梯 40 台。增加老年教育服 务供给，全市建成社区老年教育学校 895 所。 （三）养老服务重大改革不断探索。医养结合方面，贯彻国务院 《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，有关要求纳入《健康 金华 2030 行动纲要》及“十四五”专项规划，全市已建医养结合机构 63 家，在全省率先出台医养结合机构审批登记实施办法，推进“互联 网+护理”、家庭医生签约工作。义乌、金东医养结合工作做法被全 国推广，磐安“医共体+医养”模式获省领导肯定，拟在全市推广；磐 安试点“家庭病房”融入居养中心，破解医疗和养老政策壁垒取得进展； 东阳试行住院费用按床日付费改革，部分解决老年病人住院难、住 院贵问题；婺城开通老年人就诊绿色通道。康养结合方面，按“五有” 标准，试点建设康养联合体 21 家，兰溪医养康护一体化“百城模式” 得到中央领导批示肯定。2018 年 9 月起义乌试点长期护理保险制度， 目前已形成覆盖全民、待遇均等、服务便捷的基本政策体系和经办 服务机制，累计待遇享受 6236 人，基金支出 1.31 亿元，“一人失能、 一家失衡”状况得到有效缓解。养老服务数字化改革方面，各地着力 推进“浙里养”平台场景应用建设，义乌在全省率先推广使用“一人一 床一码”机制，打造“怡养义乌”智慧平台，金东区“智慧养老”平台 7 月 份上线试点，实现了养老服务在线点单、配送智慧监管、居家安全 守护等服务，永康试点家庭养老照护床位智慧监管，大大提升服务 和监管效能。 （四）养老产业发展向好前景可期。生物医药产业作为我市传统 产业和积极培育的五大千亿产业，2020 年规上产值 170.3 亿元，增 幅居全省前四，对全市工业经济发展贡献较大。中医养生药物及保 健品业重点分布在兰溪、武义、磐安、义乌等地，全行业产值 31.71 亿元。时尚健身用品业分布在武义、永康、金东等地，已经培育出 一批骨干企业，发展后劲十足。我市 20 个健康养老服务项目列入 2021 年省级生命健康工程项目，义乌森山健康产业园、金东积道山 康养小镇、磐安环白云山康养旅居综合体等养老第三产业正在逐步 培育，“颐养金华”前景可期。 （五）养老服务力量建设日趋壮大。鼓励社会组织（企业）参与 养老服务事业，全面落实养老机构备案制，乡镇居养中心全部实现 公建民营，引进绿城、绿康、百城等养老服务品牌企业，培育众邦、 普济等本土品牌，激发养老服务市场活力，积极培育助老类社会组 织发展，武义“民生大篷车”等社会组织志愿服务形成品牌声势。提高 护理员待遇，实施养老服务专业人才补贴、职业技术等级补贴、紧 缺工种政府津贴等政策；搭建成长平台，鼓励金职院等职业院校培 育护理后备人才，多部门联合开展护理员职业技能培训、竞赛，提 升养老服务队伍能力水平。 二、存在的主要问题和困难 “十四五”期间，我市老龄化程度将加深，到“十四五”末将达 25% 以上，高龄人群、失能失智老人、空巢老人占比将越来越大，养老 形势愈发严峻。同时，随着人民群众对美好生活诉求增多，养老服 务专业化、多样化要求提高，失能失智照护刚性需求突出，养老服 务消费爆发增长，给养老服务工作带来更高更多的要求。在资源、 财力有限的基础上，我市要实现“2022 年人人享有基本养老服务”， “2025 年打造养老服务供给创新区”等目标，有效满足老年人多样化、 多层次养老服务需求，我市养老服务工作还面临更多挑战和困难。 （一）统筹协同格局有待健全。全社会对老龄化社会的重视程度、 统筹应对理念还不强不充分，政府、社会、社区、社会组织、家庭 和个人在养老服务体系中定位不够明确，财政资金、社会资本投入 都还不足，老年友好型社会氛围不够浓厚，各方参与的积极性还没 有完全调动起来。机构改革后，老龄委职责划转至卫健委，老龄委 发挥统筹协调作用、推动各相关部门间工作协同有待深化。养老服 务体系初步建立了评估、保障和供给等制度设计，但总体上养老服 务体制机制还不够完善，政策体系没有系统形成，牵头部门统筹协 调作用没有很好发挥，部门条块分割现象突出，基层满足于完成上 级硬性指标的多，统筹思考、协同配合、有效运转的机制尚有待进 一步完善。政府对养老事业和产业协同发展理念还不强，统筹布局 养老产业思路不宽、规划欠缺，对发展银发经济重视性、投入力度 还不够大。 （二）兜底要素保障有待加强。村社照料中心建设地区间、城乡 间发展还不平衡，部分因资金不足、居住分散、管理不力等原因或 开开停停、或挪作他用，难以维继，甚至有 “造盆景”应付检查现象。 部分乡镇及城区示范型居家养老服务中心因土地指标、用房困难等 原因，存在规模小、选址不佳、作用发挥受限等问题，运营压力大、 难持续发展。新建住宅小区养老服务设施“四同步”要求（同步规划、 同步建设、同步验收、同步交付）未完全有效落实到位，部分城市 社区虽配建有居家养老服务用房，但因产权不清晰、建筑面积小、 场地位置差、设施不齐全等原因，建而未用、建而不能用等现象不 同程度存在。老旧小区加装电梯推进缓慢。生活困难老人适老化改 造工作深度不够、质量不高，无法满足老年人多层次改造需求。 （三）养老服务质量有待提高。我市养老机构基本以福利性、非 营利性为主，服务内容同质化，预防保健、特殊护理、康复保健、 休闲养生等中高端优质养老服务缺乏，高龄、失能老人长期照护服 务体系还不健全，不能很好地满足老年人多元化、个性化的养老需 求。部分居养（照料）中心服务内容单一，只能提供就餐、配送餐、 简单娱乐等基本服务，康复护理、临时托养、家庭支持、心理疏导、 康复辅具租赁等开展较少。社区养老服务机构以及专业社会组织参 与居家养老服务还不充分，多数居家老年人享受不到专业养老服务 机构的上门养老服务。满足老年人精神生活需求类公共服务供给短 缺，老年大学“一座难求”现象依然存在。 （四）智慧养老尚在起步阶段。从总体看，政府通过信息化、智 能化手段为居家老年人提供独居关怀、家政预约、健康保障等服务 较为缺乏。省统一开发的“浙里养”智慧养老服务系统应用场景偏少， 很多还在各地试点阶段，集成度不高、存在碎片化，供需对接智能 程度和群众知晓率不高，可操作性有待提高。智慧养老产品市场尚 未成熟，部分社会养老机构正在探索智慧养老产品和服务上门，但 设备便利度不够、推广效果不佳，大多数居家老年人对于花钱买养 老服务还存在观念不接受、经济不允许等困境。 （五）医康养结合瓶颈有待破解。医养康养结合的体制机制瓶颈 依然存在。医康养结合机构总数不多，每千名老人拥有老年康复床 位仅 5.7 张。卫健、民政、医保工作存在“三张皮”，对医疗护理、康 复护理、生活护理尚未作明确界定，如何使用养老服务补助资金、 医保基金、医疗卫生资金还存在分歧，政策对接、资源共享不够， 不利于医养结合机构建设。现有医保政策还不完善，一些康复项目 没有列入医保报销范畴，康复护理、安宁疗护按床日医保支付标准 低、周期过短，病人“被出院”现象成顽疾；家庭病床费用报销额度过 低，不能满足有需求的长期卧床的肿瘤、偏瘫患者；长期护理险仅 义乌有试点、未能全面推开。老年医疗资源紧缺，家庭签约医生上 门随诊频次不高、服务效果不大，康复、老年病等重点专科建设滞 后，医养结合没有专项资金补助，医院转型医养结合工作积极性不 高。卫健部门开展社区老年医疗服务时较少发挥居养（照料）中心 功能，支持医务人员到医养结合机构执业的配套政策暂缺。 （六）护理力量短缺依然严峻。无论是居家养老服务还是机构养 老服务，