●法律·社会 《北京行政学院学报》2024 年第 4 期 中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2024）04-0120-09 老人整合型长期照护服务： 理论构建、现实困境与应对策略 □王 莉 （南方医科大学 卫生管理学院，广东 广州 510515） 摘 要：老龄化背景下，建立以老人为中心的长期照护成为各国优先发展的战略事项。我 国老人长期照护服务制度体系建设中存在的治理理念偏差，导致管理架构与职能的“碎片 化”，同时，跨机构联动机制欠缺、多元供给主体失衡特征突出。需运用整体性治理理念， 围绕老人的健康需求，加强部门间、机构间的协同合作，构建机构、社区、居家相衔接的多 层次照护服务体系，加大对照护专业人才的培养和激励力度，加强对非正式照护的支持， 有效整合照护服务资源，为老人提供可获得、可持续、高质量的长期照护服务。 关键词：长期照护服务；整合型照护；老年人；非正式照护；兼职照护；失能失智 DOI:10.16365/j.cnki.11-4054/d.2024.04.006 伴随我国人口老龄化程度的加深，由衰老、 急慢性疾病等原因导致的失能失智老年人规模 厅发〔2016〕80 号）在全国 15 个城市正式开展长 期护理保险制度试点，意味着我国长期照护服 进一步扩大，人民群众对社会的医疗、照护等资 务已开始在制度层面的探索。2020 年，国家医 源需求迅速增长，并呈复杂化、多元化的特征。 疗保障局会同财政部发布《关于扩大长期护理 转折点。在 65～79 岁阶段，失能问题开始集中 号），试点城市增至 49 个，上海、天津、重庆、广 调查显示，65 岁是老年人面临失能风险的重要 出现，中度及重度失能人群占比达 12%～14%， 80 岁以上人群进入失能加剧阶段，其中 20%～ 25% 的人较大程度地需要依赖他人照护 。数 [1] 据预测我国失能老年人群会长期持续扩大，到 2030 年和 2050 年，失能老人将分别达到 6168 万 和 9750 万人 。此外，我国失智症患者近年来也 [2] 保 险 制 度 试 点 的 指 导 意 见》 （医 保 发〔2020〕37 州、成都，及北京市的石景山区均被纳入试点。 2022 年党的二十大报告明确指出要“建立长期 护理保险制度”。长期护理保险制度发展的重 心是服务供给，而在服务需求方面尚需要与之 相匹配的政策支持和资源投入，才能更好地满 足我国老年人的长期照护需求，并推动长期护 快速增长，如果将失能和失智人口与需要连续 理保险制度的健康发展。当前，我国老人长期 照护６个月以上的残障者、慢性精神病人及其 照护服务仍面临着诸多发展困境：服务碎片化 [3] 亲属加总，影响面会涉及２亿多人 。老人照护 特征突出，各类措施衔接失序，医疗卫生和照护 的需求和压力，对我国医疗、养老、照护和康复 资源分割，老人照护服务的连续性、系统性不 等资源带来的冲击正日趋严峻，加快构建长期 足。这不仅造成医疗与社保资源的浪费，增加 照护制度体系已成为我国社会发展的必然。 财政压力，也难以满足老年人多元化的照护服 2016 年，人力资源和社会保障部发布《关于 开展长期护理保险制度试点的指导意见》 （人社 务需求。如何为老年人提供能够满足其需求、 可负担、可持续且高效率的长期照护服务成为 收稿日期：2024-05-14 基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“我国长期照护服务多元供给的整体性治理研究” （20FGLB048） 作者简介：王莉（1978—），女，南方医科大学卫生管理学院教授、硕士生导师。 - 120 - ●法律·社会 《北京行政学院学报》2024 年第 4 期 我国面临的现实难题。 社会服务机构则负责提供老年日常生活照顾、 在推进中国特色长期照护服务建立与发展 权益保护和康复护理等服务。依据长期照护服 的关键时期，无疑需要采取变革性方法。为有 务场所和服务提供者（个体或组织）的组合标 效应对老年群体多元、持续的健康服务需求与 准，可划分为三种服务递送方式：家庭照护、社 碎片化、缺少协作的健康服务供给系统间的矛 区居家照护与机构照护。家庭照护向居家的老 盾，整合照护作为一种新的照护理念应运而生。 人提供直接或间接服务；社区居家照护通过社 本文拟从老人长期照护服务的视角切入，以整 区平台对家庭照护服务给予专业培训、喘息服 合型照护作为理论分析框架，梳理分析我国长 务、健康管理和老年友好等“支持”；机构照护起 期照护服务探索的实践，以整合的视野透视困 着“支撑”作用，也可通过社区平台落实平台领 境，并结合本土情境提出相应对策，以期为完善 导、专业支持、现代管理和监督评估等，以此建 我国的老人长期照护服务体系提供参考。 构起基于社区的老年照护系统。研究表明，需 一、从长期照护到整合型照护服务：发展中 的理论框架 要长期照护服务的老人更愿意接受居家服务， 尽管社区服务和机构服务起到了支持作用[6]。 从长期照护服务提供主体的来源来看，存 现有的长期照护服务模式虽然在一定程度 上满足了老年人的基本生活和医疗需求，然而， 面对我国“未富先老”的状况和发展中的困境， 该框架存在一定的局限性。要充分体现以老人 在着正式照护与非正式照护。对应将照护者可 进一步划分为“正式照护者” （Formal caregiver） 和“非正式照护者” （Informal caregiver）。基于正 式照护与非正式照护的区分，一般理解为，正式 为中心的服务理念，探索老人的整合型照护服 照护是由机构（组织和团体）所提供；非正式照 务分析框架显得尤为紧迫。 护一般是与被照护者有社会关系的人，如配偶、 （一）长期照护服务 父母、子女、其他亲属、邻居、朋友等提供的照 长期照护（Long-Term Care，LTC）源起于复 护。若是将其与长期照护递送相匹配，一般而 杂、异质性的社会政策领域。长期照护服务由 言，家庭是非正式照护的主要服务地点。但相 世界卫生组织提出，是旨在预防、减轻和恢复功 对而言，居家照护与社区照护往往在不同程度 能衰退的一揽子服务，通常由非正式照护者（家 上涵盖了正式照护和非正式照护的照护模式。 庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务） （二）整合型长期照护服务的理论框架 提供的，涵盖健康促进、预防、治疗、辅助护理和 尽管整合型照护在实践中已在世界各地的 社 会 支 持 、康 复 和 安 宁 疗 护 等 方 面 的 服 务 体 医疗卫生和照护系统中广泛使用，但鉴于不同 [4] 系 。大多数研究将长期照护服务和支持视为 学科和专业角度探讨的复杂性和多态性，很难 政策、法律法规和实践的混合体，也被视为应对 得出其统一的定义。本研究认为，整合型长期 这一新社会风险变化而出现的各类服务提供机 照护服务是旨在通过现有的医疗卫生和社会照 构，是资金、服务支持，医疗卫生保健以及非正 护系统来整合长期照护服务的各种主体和各类 式照护服务支持的混合。 资源，打造一个基于社区且能够连续提供综合 从服务内容来看，当前达成的共识认为，长 服务的模式。整合型照护不仅注重老年人本身 期照护服务不仅包括助餐、助浴等基本生活照 的需求，还通过对照护者提供全面的支持，以确 料，还包括与生活照料密切相关的专业医疗服 保他们在提供照护服务时拥有可及、充足的资 务，以及心理支持与精神慰藉、临终期的生命关 源和能力。这种整合不仅能提升照护服务的质 [5] 怀等服务 。长期照护服务根据每个人的具体 量和效率，还能在更大程度上改善老年人的生 需求和容易导致功能丧失的潜在条件，形成不 活质量，最终建立真正的以人为本的长期照护 同的服务组合。 体系。 从不同服务提供的递送方式来看，不同的 整合型照护代表了一种复合的服务创新， 服务内容对应不同的提供主体。医疗系统提供 被视为未来照护系统的基本设计原则。通常， 有关老年病特别是老年急症方面的专业服务， 将提高成本收益率、改进照护体验以及健康状 - 121 - ●法律·社会 《北京行政学院学报》2024 年第 4 期 况 视 为 照 护 改 革 向 整 合 型 演 进 的“ 三 重 目 [7] 标” 。事实上，整合型照护已经超越了医疗卫 生和社会照护系统的边界，还包括如何通过汇 集更广泛的社区资源，寻找各类影响健康的社 多数长期照护是非正式照护者无偿提供的，据 估计，非正式照护（包括有偿和无偿）占所有长 期照护的 80%[8]。在那些长期照护服务发展不 完善的国家，这一比例可能更高。最后，从社会 会决定因素，以更好地预防疾病和保障人们的 保障制度维度看，老人和残疾人社会保障计划 健康和福祉。世卫组织指出，老人长期照护领 极大地促进了长期照护服务的可持续性和可及 域的整合型照护实际强调了六个关键要素：治 性，确保需要照护的个人和家人有充分的可及 理、可持续融资、信息、监管和评估、劳动力、服 性资源来应对人体功能衰退带来的影响。因 [4] 务提供和创新研究 。为实现老人整合型照 此，机构照护、居家照护与社区等照护环境的营 护，促进长期照护服务在现有医疗卫生和社会 造，跨层级、跨部门推进的医疗卫生服务与长期 照护系统中的整合，整合型照护突出了以老人 照护服务协同，正式照护与非正式照护服务的 为中心，基于社区提供连续的综合服务，以及 整合，均应被视为整合型长期照护系统的关键 对照护者的支持。这些整合行动通常跨越医疗 组成部分。 卫生、长期照护和社会保障系统，形成了相应 二、我国老人长期照护服务的三重偏离与 的三个维度，也淡化着正式照护服务和非正式 整合困境 照护服务之间的界限（见图 1）。 首先，从医疗卫生制度维度看，初级卫生保 目前我国老人长期照护服务存在着三重偏 健被普遍认为是对改善老年人健康和福祉至关 离，进而带来整合的困境，表现在：长期照护服 重要的行动领域，在基于社区提供的长期服务 务治理理念存在偏差，管理架构与职能“碎片 方面发挥着重要作用，特别是在健康促进、预 化”；医养护康资源整合不足，长期照护服务的 防、治疗和康复服务以及安宁疗护方面。其次， 跨机构联动机制欠缺；长期照护服务多元供给 从长期照护制度维度看，一方面，适老化设施便 主体失衡，对非正式照护人员的支持薄弱。 （一）长 期 照 护 服 务 治 理 理 念 偏 差 ，管 理 利、关爱老年人和包容性更强的当地环境，特别 是基于社区的照护服务，有助于确保内在能力 架构与职能“碎片化 ” 当 前 ，我 国 对