中国银发经济的阶段性特征与 发展路径优化 主办单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司 承办单位：中国人民大学经济研究所 中国银发经济的阶段性特征与 发展路径优化 报告人：黄石松 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员 民政部专家咨询委员会委员 北京市老龄委专家委员会委员、北京市老年学和老年健康学会会长 2024/04/24 Ø 引言 » 2024年新年伊始，国务院发布《关于发展银发经济促进老年人福祉的意见》，提出了发展 银发经济的总体要求以及4个方面26条具体措施。文件一经发布，引起了广泛讨论。 Ø 正面 1. 总体上，社会各界反映都很期盼。 2. 银发经济有望成为未来30年中国经济领域确定性很强、极具发展潜力的新赛道。 3. 银发经济已经从理念推向行动，成为积极应对人口老龄化、扩大内需、实现高 质量发展等国家战略的重要行动。 Ø 不同 1. 市场主体普遍反映，在感到鼓舞的同时，觉得政策“不解渴”。 2. 倡导性强，明确了“要干什么”，但对政府与市场的关系、私营部门如何介入 等长期困扰的问题并没找到清晰答案。 3. 企业运营困难，社会资本投入的积极性不高，对发展银发经济信心不足。 4. 担心地方政府和市场主体会一哄而上，出现同质化竞争，不利于长远健康发展。 Ø 四个问题 » 一是如何辩证看待中国银发经济所处的发展阶段？ » 二是如何准确把握中国银发经济发展中的突出问题？ » 三是如何优化中国银发经济的发展路径？ 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 1.中国银发经济发展的探索历程 在中国不同时期出台的适用政策文件中，使用过“老年服务业”、“养老服务业”、“养老产业”、 “老龄产业”、“健康产业”、“康养产业”、“银发产业”、“银发经济”等多个概念和说法。 上世纪90年代公办养老机构推行“公建民营”，养老服务逐渐向社会化、专业化、市场化方向发展； 2013年9月国务院出台《关于加快养老服务业的若干意见》，行业通常将2013年视为“养老服务业元 年”。但是，很长一段时间内，养老服务业发展“叫好不叫座”。 2017年国务院发布《关于全面放开养老服务市场促进养老服务业发展的意见》，推进“放管服” 改革，给与外资同等待遇，一度引起社会资本介入养老服务“小高潮”，但随后，由于制度支撑不足、 老年人支付能力低等原因，行业发展的矛盾进一步凸显。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 1.中国银发经济发展的探索历程 2019年10月《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、2022年1月《“十四五”国家老龄事业和 养老服务体系规划》作为纲领性文件，都有“大力发展银发经济”相关表述。特别是后者，将大力 发展银发经济作为九大主要任务目标和发展措施之一，并设专章部署，但政策效应还有待观察。 开宗明义：“银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活 动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大”。这个定义有两个新特点：一是在对象上， 不仅包括60岁及以上老年人，也包括备老人群；二是在本质属性上，是一种经济形态，既包括事业 也包括产业。从而为如何界定政府与市场的关系提供了基本框架，这是一个重大的进步。同时明确 了事业发展的七大领域和产业发展的七大潜力方向。 《意见》的发布标志着中国进入银发经济发展的新阶段。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 2.中国银发经济发展的周期性特征 ü 2022年在中国人口发展史上具有里程碑意义。一是首次出现人口负增长的拐点，二是整体进入中度老龄 化社会，三是出现老年人口队列更替。上世纪60年代出生的人群将进入老年期，带来社会需求变化。展 望未来，到2035年前将进入重度老龄化社会，这个进程将只有10年左右时间。 图1 1949-2022年我国人口出生情况 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 到2035年，在由中度向重度老龄化演进中，中国银发经济发展将呈现两个鲜明特征 一是将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”新阶段。 u 事业是基础，事业为产业提供支撑。同时，在事业发展中可以、也必须更多采取市场经济的手段，发挥市 场配置资源的基础性作用，提高事业发展的质量和效率。只有实现有为政府和有效市场双轮驱动，政府加 强政策引导、规划指导、宏观调控，做好市场监管和服务；政策精准发力，发挥好财政资金的撬动作用， 带动社会资本投入；才能充分调动各方面的资源，实现“多元主体参与、老龄化风险递次应对”的格局。 二是将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”多业态新格局。 u 服务对象将从60岁及以上的老年人拓展到“备老”人群；服务内容将从满足老年人的基本养老需求，拓展 为满足全体老年人和备老人群的多元化、多样化、多层次需求。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 3.中国银发经济发展的结构性特征 Ø 一是国际市场空间广阔。 p 根据联合国《2023年世界社会报告》，截止2021年底， 全球65岁及以上人口7.61亿，到2050年将增加到16亿。 以欧盟为例，研究预测2025年欧盟银发经济总规模有 望达到6.4万亿欧元，占欧盟GDP的32%。 p 到2050年，中国老年人口始终占全球近四分之一，但 “未富先老”的基本国情决定了银发市场的消费能力 偏低、消费层次结构相对低端。 p 培育壮大银发经济是融入国际国内双循环的必然要求, 必须同时布局国际、国内两个市场，必须赢得全球银 发国际分工的主动地位。 全球65岁及以上老年人口发展趋势 （数据来源：United Nations, World Population Prospects (2022)） 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 二是国际竞争态势复杂。 p 银发经济和银发市场已经成为全球经济竞争中的重要战场。 我国的优势在于拥有良好的制造业基础，以及完备的产业门 类。根据联合国产业分类目录，我国拥有全部41个工业大类、 207个工业中类和666各个工业小类，是全球唯一拥有所有工 业门类的国家，这能够为银发经济提供强大的产业支撑。 p 日、德等在银发科技、银发制造，美、欧等在生命科学、抗 衰老、老年金融等方面有着明显的优势。我国应立足在国际 竞争中的比较优势，既大力发展康复辅具、适老化建材等制 造业；也要积极参与科技研发与国际市场，抢占新的赛道、 获取新的机遇。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 三是国内市场需求多元。 p 作为世界上老年人口最多的国家，根据预测，在人均 消费水平中等增长速度背景下，2035年我国银发经济 规模将达到19.1万亿元，占GDP比重为9.6%。 p 既包括生活照料、康复护理、住宅内部与养老服务相 关的基本型、刚性化的服务，还包括文化托育、休闲 旅游、康养保健、心理慰藉、社会参与、投资理财等 全方位、多样化、发展型的服务。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø 四是国内市场地区差异性显著 p 从七普数据看，中国大陆32个省、 自治区、直辖市中，除西藏尚未进 入老龄化社会外，已有19个省份进 图4 2020年我国进入不同阶段老龄化社会的省份分布情况 图5 2020年我国各省份65岁及以上老年人口占比情况 入老龄化社会，12个省份进入中度 老龄化社会，并且分散于东北、华 北和长江流域。 p 老龄化程度最高的辽宁省65岁及以 上的人口占比（17.42%）和老龄化 程度最低的西藏（5.67%）相差 11.75个百分比。 资料来源：第七次全国人口普查数据。 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 p 如下图，横轴表示人均GDP水平，纵轴表示65岁及以上老年人口占全部人口的比重，根据老龄化程度与经济发 展水平将大陆地区划分为四种类型： p 其中，双重压力型指老龄化程度高、且经济欠发达，比如辽宁省、黑龙江省；双重优势型指老龄化程度低、且 经济发展水平高，比如广东省。需求侧和供给侧（产业基础、技术支撑、资源条件）差异化明显。 图6 我国各省人口老龄化与经济发展水平 图7 地区经济发展和老龄化的交互类型 一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征 Ø （4）小结 准确把握银发经济发展转型的时代特征，进一步优化银发经济的 发展路径，适时调整政策和工作的重心和节奏，首先就要求科学划分 银发产业的业态类型；其次要根据不同的业态特点找准发展中的突出 问题；再次要对症下药，精准制定产业扶持政策。 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 1、事业与产业不分、产业中的细分业态不清晰 早期有十个行业、五个大类的划分方式，也有部分学者，如刘慧（2011）按需 求划分为精神产业、物质产业、健康产业三类，向甜（2012）根据“五个老有”目 标划分为老年居住业、老年用品业、老年服务业、老年教育业、老年旅游业、老年 保险业六大板块。 《中国老龄产业发展报告（2014）》将老龄产业划分为四大板块，即老龄金 融产业、老龄用品产业、老龄服务产业和老龄房地产业 ；2021年将老龄用品产业 提升至老龄制造业，将老龄房地产业扩充为老龄宜居产业，构建了衡量产业发展 的指标体系 。 国家统计局《养老产业统计分类（2020）》，将“养老产业”定义为“为社会公众提供 各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活 动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动”。其统计分类包括养老照护服务、老年 医疗卫生服务、老年用品制造和销售、养老社会设施建设等 12 个大类。 参考联合国统计委员会《所有经济活动的国际标准行业分类》编制，在服务对象和内容上 是狭义的“养老”概念。 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 Ø 综上，一是事业与产业不分，二是产业中的细分业态不清晰。 ① 既往研究更多是从人口学、社会学角度来看待问题，以经济理论为基础的有 关文献的研究方向和内容比较发散。 ② 基于产业经济学的基本原理和政策工具模型的研究更少。 ③ 现行适用的政策对银发产业业态分类、发展目标、重点发展的领域和时序安 排、业态结构、空间布局等还没有系统的顶层设计。既有分类方法标准不统 一、不明确、不全面、不具体，不利于精准制定产业政策。 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 以国家统计局《养老产业统计分类（ 2020）》为基础，参照欧盟以及日本的 “三位产业链理论”，按照以下四个原则进行了划分： 1 划分 原则 2 二是全产业链发展原则 3 三是多领域均衡发展原则 一是立足国际国内两个市场 四是有效竞争原则 4 二、中国银发经济发展中存在的突出问题 将我国银发产业划分为三大基本类别，三者相互补充、互相促进，构成上下游有机