城市社区居家养老服务的现状与对策研究 作者：刘惠音 来源：《上海城市管理》2018 年第 05 期 摘要：社区居家养老服务是由社区和社会组织为在家居住的老年 人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种 社会化养老服务形式。我国目前已经进入老龄社会发展的高速路，是 世界上人口老龄化程度较高的国家之一，因此，积极打造以居家为 主、社区养老服务为依托、福利机构为补充的社区居家养老服务模式 是解决我国老龄社会背景下城市养老问题的重要路径和必然选择。以 哈尔滨市社区居家养老服务发展现状为例，深度剖析目前制约社区居 家养老服务发展的重要因素，有助于对服务瓶颈提出更具科学性和实 践性的对策建议。 关键词：社区；居家养老；发展现状；哈爾滨；对策研究 DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.007 社区居家养老服务是由社区和社会组织为在家居住的老年人提供 生活照料、医疗护理、文化娱乐和精神慰藉等方面服务的一种社会化 养老服务形式。社区居家养老服务是把社会化养老服务引入家庭，是 对传统家庭养老模式的补充和创新。目前主要有两种形式：一是由经 过专业培训的服务人员上门为老年人提供照料服务；二是在社区创办 老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。我国目前已经进入老 龄社会发展的高速路，是世界上人口老龄化程度较高的国家之一，因 此，积极打造以居家为主、社区养老服务为依托、福利机构为补充的 社区居家养老服务模式将成为解决我国老龄社会背景下养老民生问题 的重要路径。 目前，哈尔滨市老龄人口逐年递增，老龄化形势严峻。截至 2016 年底，哈尔滨市 60 周岁以上老年人口 192.4 万人，占总人口的 20.20%，预计到 2020 年，老年人口将达到 252 万人，占总人口的 25%。因此，积极发展社区居家养老是解决目前哈尔滨市老龄社会背 景下诸多社会问题的重要途径和必由之路。本文分别选取哈尔滨市道 里区新阳社区、南岗区宏泰社区和道外区滨江社区共三个社区作为调 研对象，进而掌握哈尔滨市目前社区居家养老服务发展现状的第一手 资料。 在国家养老服务战略、政策与规划的推动下，哈尔滨市积极开展 社会养老服务体系建设，以创新养老服务体制机制为核心，在养老服 务设施建设、政府购买居家养老服务、医养融合发展、人才队伍建 设、养老服务监管等方面积极探索，涵盖多个社区为老服务站点，覆 盖城乡、布局合理、功能多元的社区居家养老服务网络，多元化的养 老服务供给体系逐步形成，使哈尔滨市居家老年人在家门口就可以享 受到衣食住行等各方面的优质便捷服务。 （一）进一步加强政策性引导和顶层设计 2008 年，哈尔滨市制定出台了《关于开展居家养老服务工作的 实施意见》，标志着哈尔滨市居家和社区养老服务工作正式开启。近 几年来，哈尔滨市委、市政府不断加强顶层设计，相继出台了《关于 开展居家养老服务工作实施意见的通知》《哈尔滨市加快推进养老服 务业发展实施意见的实施细则》和《哈尔滨市养老机构等级服务管理 办法（暂行）》等多个政策性文件，为推动哈尔滨市老龄事业发展提 供了政策性保障。2017 年 8 月，为进一步规范社区居家养老服务，哈 尔滨市又出台了《哈尔滨市居家和社区养老服务规范》，这一标准的 出台为哈尔滨市对居家和社区养老服务方式、服务机构、养老服务 员、意外事件处理等方面提出了具体要求，成为哈尔滨市落实国家居 家和社区养老服务改革试点地区务实工作的新举措，为推进哈尔滨市 社区居家养老服务工作规范化、标准化奠定了基础。 （二）社区日间照料场所建设得到了有效完善 近几年来哈尔滨市为了不断提升社区养老服务水平和质量，不断 加强日间照料场所建设，城区社区日间照料服务场所总面积将近 32 万 平方米，老年人人均活动面积 0.37 平方米。城区居家养老服务站已经 实现全覆盖，日间照料场所也实现养老服务全覆盖；城郊农村和九县 （市）居家养老服务站、日间照料场所均占到当地社区总数的 50%以 上。城区建立 500 余个居家养老互助点和 200 多个老年人休闲驿站并 在全市范围内得到推广。 （三）社区养老供给体系更具多元化 近几年来，为适应老龄社会发展的需要哈尔滨市不断增加社区居 家养老服务项目，建立起更加多元化的养老服务体系。目前，全市养 老服务品种达 500 多种，各社区根据自身实际情况，有选择性地开展 了老年人活动室、图书阅览室、老年餐桌、日间照料室、心理咨询 室、服务热线等功能服务，全市超过 40 万人次的老年人得到了服务。 同时，以社区为依托整合利用各类社会资源，一批特色鲜明的运动 型、文化类、会馆式等老年人活动场所涌现出来，不断满足了老年人 多元化、个性化乃至专业化的需求，极大地丰富了社区养老的活动形 式和服务功能。2017 年市民政部门引进专业养老服务社会组织和社工 机构，为哈尔滨全市 180 余万社区老人提供助餐、助浴、助医、助 急、助洁“五助”居家养老服务。这种“不离家”式的社区居家养老服务 新模式已选取哈尔滨市 42 个社区开展试点，试点成熟后将在全市铺 开。 （四）社区居家养老服务智能化和信息化得到有效加强 加强养老服务信息化和智能化的养老服务信息化和智能化，是未 来养老产业发展的大势所趋，因此哈尔滨市也积极借鉴国内外先进经 验，不断利用物联网、互联网、大数据、云计算等先进技术打造社区 养老服务智慧平台。2017 年 6 月，哈市开通了“12349”养老服务热 线，为老年人提供居家养老“咨询、转介、跟踪、评估”等一站式服 务，实现居家养老服务的信息化和智能化。通过调研得知，哈尔滨市 社区居家养老服务将依托“互联网+养老服务”模式，以“12349”公益 服务热线作为桥梁和纽带，整合利用全市各类信息资源，把老年人服 务需求和社会服务供给更好地衔接起来，从而更好地为老年人提供方 便快捷、省心省时的养老服务。 哈尔滨市进入老龄化社会时间不长，从硬件设施、资金、人才等 各个方面都缺乏准备而且经验不足。虽然近几年来哈尔滨市政府部门 积极谋划养老事业，通过制定各种相关政策有效地推动和规范了社区 居家养老服务工作的开展，但养老服务水平、层次和质量还有待提 升，很多现实存在的困难和问题亟待解决。 （一）社区居家养老服务水平和质量不高，制约社区居家养老建 设的发展 目前，哈尔滨市社区建设整体水平不高，硬件设施和建设水平参 差不齐。在养老服务方面，设备简陋、功能单一，很大程度上制约了 哈尔滨市社区居家养老服务事业的发展。一方面，目前社区所提供的 养老服务供给与庞大的老年群体需求之间存在很大矛盾。随着哈尔滨 市老龄化社会的加速发展，老年人口数量急剧增加，因此造成社区提 供的养老服务供给很难满足老年人口不断增长的现实情况，造成供求 失衡。另一方面，时代的进步使老年人对养老服务需求日渐多样化和 个性化，但目前受资金、场所、人才等多种因素的制约，导致很多现 实需要的服务项目无法开展。尤其针对特殊老年群体，譬如失能、半 失能老人的服務需求就开展得很少。这也是哈尔滨市未来社区居家养 老服务建设亟待改进的重要方面。 （二）资金匮乏导致社区养老服务建设发展受阻 社区养老服务资金不足的问题在我国不同城市普遍存在，哈尔滨 市也一直处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。第一，资金匮乏导致 养老基础服务设施不够完善，尤其老城区所辖的社区不仅面积窄小， 而且养老服务设施简陋，根本无法为老年人提供完善的养老服务。第 二，受资金限制，哈尔滨市一些社区内的敬老院、养老机构面积窄 小，设备简陋，一些需要开展的养老服务项目也因资金问题无法正常 开展。第三，由于资金匮乏也导致人才流失严重，不仅无法留住优秀 的社区管理人才和养老服务人才，而且也很难招聘到优秀的服务和管 理人才，从而造成社区养老服务工作一直发展缓慢。 （三）服务主体较单一，社会力量参与不足 社区居家养老服务体系是由社区居家养老服务中心、养老服务机 构、社会组织机构以及志愿服务组织等共同合作，为社区老人提供多 样化服务供给及全方位服务。但目前哈尔滨市服务主体比较单一，仍 然以社区和社区养老机构为主，服务主体过于单一，社会化程度太 低，因此造成服务质量不高，效率较低，不能满足老年人多样化的服 务需求，极大地制约了社区居家养老服务体系建设的健康发展。一是 目前哈市社会组织参与养老服务的政策还不完善，尤其关于鼓励社会 力量积极参与社区养老服务建设的优惠政策不够充分，落实情况也不 够乐观。二是政府购买居家养老服务机制及配套法规不健全，实际操 作起来应用性不强。三是社区志愿者和社会工作者对社区养老服务参 与性不强，尤其是为老志愿者服务方面发展得不够充分，有待加强。 （四）社区养老服务人力资源不足，素质有待提升 人才是提高社区居家养老服务水平和质量的有效途径，但目前哈 尔滨市社区从事养老服务工作的管理人才和服务人才不仅数量匮乏， 而且专业素质较低，主要表现在：第一，人才数量不足。很多社区都 因缺少养老服务从业人员而无法开展工作。从事养老服务工作辛苦， 待遇还低，而且没有长远的职业规划和发展，因此很难吸引优秀的人 才加入此行业，同时流动性很大，人才稳定性差。第二，养老服务人 员专业素质较低，服务水平有待提高。目前哈尔滨市从事养老服务工 作的主要来自下岗和年龄偏大的“4050”人员，这些人员文化素质较 低，缺乏养老服务工作经验，绝大部分都没有经过系统的专业培训， 不具备专业的养老服务护理知识，因此服务质量很难保证。第三，社 区养老服务志愿者队伍发展缓慢，与国内外先进城市相比差距较大。 养老志愿服务队伍是发展养老服务事业的重要组成部分，但目前哈尔 滨市养老志愿服务组织发展不够充分，不仅数量不足，而且管理涣 散，完全没有发挥出养老志愿服务应有的优势。 （五）宣传不到位，老年群体参与度不高 通过调研了解到，由于宣传不到位，哈尔滨市老年群体对社区居 家养老方式认识不足，参与热情不是很高。分析原因：一是开展的养 老服务项目少，无法满足老年群体的多样化需求。目前哈尔滨市社区 居家养老服务项目大多集中在家政、送餐、文体健身、简单的医疗护 理等几方面，但层次和质量较高的的养老服务项目却开展得很少，因 此很难吸引更多的老年人参与进来。二是受资金匮乏因素的制约，很 多社区的养老机构都存在面积窄小、设备简陋和不足等问题的困扰， 因此很难为老年人提供高水平、高质量的服务。三是由于缺乏相关宣 传，很多老年人对社区开展的居家养老服务了解不多，因此参与热情 不足。这不仅造成社区资源的闲置浪费，而且也极大地阻碍了哈尔滨 市养老服务事业的健康发展。 伴随老龄社会的深度发展，社区居家养老已经成为当前和今后主 要的养老模式之一。因此，积极推动社区居家养老服务健康发展不仅 是应对老龄社会养老问题的必然选择，同时也是实现老有所养目标的 重大课题。 （一）拓宽资金来源，构建多