上海市养老服务设施布局专项规划 （2021-2035年） （草案公示稿） Special Planning for the Layout of Shanghai Elderly Care Facilities 上海市民政局 上海市规划和自然资源局 二〇二二年二月 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 一、 规划背景 党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”， 进一步明确“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务 体系”。第七次全国人口普查结果表明，上海老龄化、高龄化程度进一 步加深，按照“人民城市建设”的要求，需要加快养老服务设施建设， 为满足老年人多层次、多样化的养老服务需求提供支撑。 《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020 年） 》于 2020 年到期。 根据《上海市养老服务条例》要求，结合上一轮规划实施评估情况， 并落实《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》要求，上海市民政局 会同上海市规划和自然资源局组织编制本市新一轮养老服务设施布局 专项规划。 二、 总则 1. 规划范围 本规划范围为上海市市域范围。 2. 规划期限 本规划期限为 2021-2035 年。其中近期为 2021-2025 年，与本市养 老服务发展“十四五”规划保持一致；远期至 2035 年，与全市总体规 划期限保持一致。 3. 规划对象 养老服务设施，主要是指由民政部门指导和推动建设、提供养老服 务的基本公共服务设施。根据《上海市养老服务条例》的有关规定， 1 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 养老服务设施类型主要为“机构养老服务设施”和“居家社区养老服 务设施” 。其中，前者主要为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务， 后者主要为老年人提供居家和社区养老服务。 （*注：为老年人提供居住的老年公寓等商业房地产项目和集合居住、生活照料、医疗照 护等功能的养老社区，以及老年大学，无障碍步行道、户外座椅等为老年人提供的相关无障碍 设施等，不作为本次规划的对象。） 4. 规划依据  《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》  《上海市养老服务条例》 （2021 年 3 月 20 日起施行）  《上海市城市总体规划（2017-2035 年） 》（2017 年）  《上海市基本公共服务“十四五”规划》 （沪府发〔2021〕5 号）  《上海市民政事业发展“十四五”规划》（沪府办发〔2021〕16 号）  《上海市老龄事业发展“十四五”规划》（沪府办发〔2021〕3 号）  《上海市养老服务发展“十四五”规划》 （沪社养老领〔2021〕3 号）  《上海市人民政府办公厅关于推进本市“十四五”期间养老服务 设施建设的实施意见》（沪府办规〔2021〕13 号）  《上海市人民政府办公厅关于印发<上海市促进养老托育服务高 质量发展实施方案>的通知》 （沪府办发〔2022〕3 号）  《上海市控制性详细规划技术准则（2016 年修订版） 》  《上海乡村社区生活圈规划导则（试行） 》（2021 年） 2 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年）  《上海 15 分钟社区生活圈规划导则》 （2016 年）  《上海市养老服务条例》 （2021 年 3 月 20 日起施行）  《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》 （2017 年）  《上海市控制性详细规划技术准则（2016 年修订版） 》  《上海乡村社区生活圈规划导则（试行） 》（2021 年）  《上海 15 分钟社区生活圈规划导则》 （2016 年） 5. 规划实施评估 全市养老服务设施在总量上已满足《上海市养老设施布局专项规划 （2013-2020 年） 》规划要求。截至 2020 年，现状养老床位总量为 16.1 万张，超过 2020 年规划目标值 15.9 万张；现状居家社区养老服务设 施建筑面积总量为 111.24 万平方米，达到每千人 44.73 平方米，超过 规划每千人 40 平方米的目标。但在结构上，机构和居家社区养老服务 设施仍存在布局不均衡的问题，部分区的现状设施尚未达到规划要求。 三、 主要内容 (一) 规划原则 1.坚持政府主导、多元参与。坚持党对应对人口老龄化工作的全面 领导，充分发挥政府托底保障和市场优化资源配置的作用，构建社会、 家庭、个人共同参与、各尽其责的养老服务基本格局，巩固家庭养老 的基础地位。引导社会广泛参与，充分激发市场和全社会的活力。 2.坚持服务均等、差异引导。推进基本公共服务覆盖常住人口，逐 步实现养老服务均等化。 着力确保养老基本服务 15 分钟生活圈全覆盖， 提升对独居、高龄、失能失智等重点老年人群的服务能力。加强区域 3 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 统筹，因地制宜实行分类引导，明确差异化指标要求。 3.坚持城乡统筹、突出重点。强化五个新城的优质养老服务资源配 置，加强对远郊薄弱地区的倾斜扶持，促进全市养老服务设施布局城 乡均衡发展。提升乡村地区养老服务能力，因地制宜配置符合乡村人 口生活习惯的养老服务设施。 4.坚持适度前瞻、底线管控。着眼于本市常住老年人口发展趋势， 根据预测峰值合理确定养老服务设施规模总量，预留弹性空间。对于 提供基本公共服务的养老服务设施进行底线管控，通过约束性规划指 标明确配置标准。 5.坚持优化布局、增存并举。结合区域人口特征和发展导向，引导 新增养老服务设施向需求集中区域配置。充分挖掘存量设施和空间， 深化社区嵌入式养老服务设施配置，推动存量养老服务设施提升改造。 6.坚持凝聚共识、多规衔接。建立多部门协同机制，明确关于养老 服务设施布局的相关政策、标准和口径，确保本规划与国民经济和社 会发展规划、各层次国土空间规划衔接。 (二) 规划目标 规划到 2025 年，全面完善居家社区机构相协调、医养康养相结合 的养老服务体系，基本建成老年友好城市，积极创建老年宜居社区， 深化“90-7-3”养老服务格局，建成方便可及、服务专业、功能复合、 覆盖城乡、层次多元的养老服务设施格局。 规划建成不小于 17.8 万张养老床位，其中护理型床位占比不小于 60%，且包含至少 1.5 万张认知障碍老年人照护床位；全市每千人居家 4 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 社区养老服务设施建筑面积达到 50 平方米，街镇养老综合体总量力争 达到 500 家，社区养老助餐服务供客能力达到 25 万客/日左右，建成 100 家乡村长者照护之家。 规划到 2035 年，按照上海深度老龄化和养老服务发展的趋势，不 断更新养老服务设施服务对象和服务内容，优化基本养老服务内涵， 逐步实现养老服务对常住人口的覆盖，打造高品质、有尊严的养老服 务设施，全面建成老年友好城市，满足人民群众对美好生活的向往。 规划建成不小于 21 万张养老床位，其中护理型床位占比不小于 80%，且包含至少 3 万张认知障碍老年人照护床位；全市每千人居家社 区养老服务设施建筑面积达到 60 平方米，街镇养老综合体总量力争达 到 700 家，社区养老助餐服务供客能力达到 30 万客/日左右，实现城 乡居住社区的社区养老生活圈全覆盖。 (三) 养老服务设施体系 全市养老服务设施体系主要由机构养老服务设施和居家社区养老 服务设施两大类构成。两类设施在功能上可复合、兼顾多种养老服务， 实现土地集约利用和设施高效覆盖。 机构养老服务设施分为市级、区级和街镇级，在详细规划层次通过 养老用地和其他用地配建保障设施建设。在土地资源紧约束的大背景 下，鼓励嵌入式养老服务设施发展，实现更为灵活多样的机构养老服 务设施空间。 居家社区养老服务设施类型主要包括提供多项社区养老服务功能 的社区综合为老服务中心，以及至少提供一项社区养老服务功能的长 5 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 者照护之家、社区老年人日间照护服务中心、社区长者食堂、老年助 餐点等。社区养老服务的功能主要包括“2（基本功能）”+“6（辅助 功能）”+“X（个性化服务功能） ” 。其中：基本功能包括社区托养类（含 短期托养服务和日间照护服务） 、助餐服务 2 类；辅助功能包括医养结 合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化等 6 类； 个性化服务功能，由街镇根据实际情况设定。 培育和鼓励市场主体发展养老服务新业态，扩大多层次、多样化、 个性化养老服务和产品供给。 (四) 机构养老服务设施 1. 选址原则 原则上应位于城市开发边界范围内，同时避免选址在产业基地内； 临近老年人较为集聚、养老需求较为集中的城镇社区。深化医养结合， 与医疗卫生设施综合或临近设置；考虑使用便利性，可结合商业、教 育、文化、体育等公共服务设施空间布局。为方便子女探望及老年人 出行需求，选择公共交通方便可达的地段；避开临近对外交通、快速 干道及交通量大的交叉口路段。尽可能选择绿化条件较好、空气清新 等环境优良的地段，并远离污染源、噪声源及危险品生产及储运用地。 2. 差异化配置 考虑全市各区域在空间资源、人口密度和老龄化程度上存在差异， 在满足全市总量需求基础上对不同区域类型进行差异化配置引导。综 合评估规划人口数和户籍人口老龄化水平，合理确定各街镇机构养老 6 上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年） 床位数目标，具体床位指标以区级专项规划核定为准。本次规划分为 五大区域进行配置:中心城、主城片区、五个新城、新市镇、乡村地区。 （1）中心城，在符合消防、安全的前提下鼓励养老用地的地块容 积率采用控制性详细规划开发强度分区的容积率较高值，加强土地集 约利用；部分用地紧张的地区在保障设施安全、安静、避免干扰的情 况下，可与商业、行政管理、医疗、文化、体育等设施综合设置，宜 在建筑低层部分设置。 （2）主城片区，重点布局中型和大型机构养老服务设施，有效补 充中心城养老床位需求；提高存量机构养老服务设施床位服务能级， 提高护理型床位和认知障碍照护床位占比。 （3）五个新城，加大养老床位配置力度，结合全市老年人口总量、 分布情况和养老床位布局需要，积极承担全市养老床位统筹建设指标； 面向全市提供高品质机构养老服务，打造示范性机构养老服务设施； 优化养老床位功能结构，提高护理型、认知障碍照护床位占比；探索 机构、社区和居家养老融合发展路径，创新机构养老服务设施的空间 组织模式，加强医养结合、体养结合等实践，提供便捷、专业的养老 服务。 （4）新市镇，原则上每个新市镇镇区配置至少一处机构养老服务 设施，在撤制镇社区、大型居住区等老年人口集聚区域应按需配置机 构养老服务设施，优化空间