沪府办发〔2021〕3 号 各区人民政府，市政府各委、办、局：   《上海市老龄事业发展“十四五”规划》已经市政府同意，现 印发给你们，请认真按照执行。   上海市人民政府办公厅   2021 年 6 月 3 日 上海市老龄事业发展“十四五”规划   人口老龄化是社会发展的重要趋势，对经济社会全局、城市综 合实力和国际竞争力具有深远影响。为深入贯彻实施积极应对人口 老龄化国家战略，全面落实习近平总书记关于加强老龄工作的重要 讲话和指示精神，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《国 家积极应对人口老龄化中长期规划》《上海市国民经济和社会发展 第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《上海市老年人权 益保障条例》《上海市养老服务条例》《“健康上海 2030”规划纲 要》等，制定本规划。   一、发展基础   “十三五”期间，上海市坚持“党委领导、政府主导、社会参与、 全民行动”的老龄工作方针，立足社会主义现代化国际大都市城市目 标定位和人口老龄化发展趋势，围绕在更大范围、更高水平上实现 老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐的总目标， 深化改革创新、强化政策支持、完善体制机制、加快设施建设、巩 固基层基础，老龄事业发展“十三五”规划确定的目标任务全面完成， 为本市老龄事业发展奠定了更加坚实的基础。   （一）老龄事业发展制度体系进一步健全。老龄事业相关的法 规、规章和政策、标准不断完善，“放管服”改革持续推进，行业管理 机制不断健全。修订发布《上海市老年人权益保障条例》，发布 《上海市养老服务条例》，出台《上海市老年医疗护理服务体系发 展“十三五”规划》等文件，老龄事业发展顶层设计进一步加强。印发 《上海市长期护理保险试点办法》《上海市深化养老服务实施方案 （2019-2022）》《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》 《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》《关于 加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》等系列文件，相 关制度稳步推进落实。进一步完善上海老龄事业发展监测统计制度。 推进实施企业登记便利化、市场主体降本增效、养老服务品牌培育 促进等政策措施，市场主体积极性进一步增强。   （二）老年社会保障能力不断增强。城乡居民基本养老保险基 础养老金和城镇职工养老保险基本养老金更好地体现多缴多得、长 缴多得，基本养老保险跨省市转移接续进一步细化规范，小城镇养 老保险整体纳入城镇职工养老保险稳妥实施，养老保险制度实现全 覆盖，城镇职工养老保险参保人数 1616.67 万人，比“十二五”末提 高 14.5%。稳步提高基本养老金水平，城镇职工养老保险企业退休 人员月平均养老金 4321 元，比“十二五”末提高 1004 元。实现城镇 居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度整合，建立统一的 城乡居民基本医疗保险制度。创新推进个人税收递延型商业养老保 险、长期护理保险、住房反向抵押养老保险、商业健康保险个人所 得税等试点。2018 年，长期护理保险试点在全市推开，仅 2020 年就完成老年照护统一需求评估 34.4 万余人次，惠及老年人达 42.7 万人。老年综合津贴自 2016 年 5 月实施以来，全市共发放老 年综合津贴 257 亿元，累计 426 万人享受老年综合津贴。   （三）社会养老服务体系建设加快推进。涵盖养老服务供给、 服务保障、政策支撑、需求评估和行业监管的“五位一体”社会养老服 务体系建设持续推进。全市共有养老床位 15.7 万张，较“十二五”末 增长 24.6%。在中心城区大力推进社区嵌入式养老，累计建成 320 家“枢纽型”社区综合为老服务中心、758 家老年人日间服务中心、 1232 个老年助餐服务场所、6223 家标准化老年活动室，259 家社 区养老服务组织为老年人提供居家上门照护服务，完成 5000 户困 难老年人家庭适老化改造。在农村地区因地制宜推广互助式养老， 全面构建镇有“院”、片有“所”、村有“点”的服务网络，完成 133 家薄 弱养老机构改造，通过盘活闲置宅基地、回租村民空置房源探索建 设了一批农村就近照护为老服务场所，“十三五”期间累计建成 2544 家示范睦邻点。累计完成 4999 张认知障碍照护床位改造，启动 77 个老年认知障碍友好社区试点。推出养老顾问制度、智慧养老服务 平台、养老机构等级评定与服务质量日常监测机制。开展养老护理、 健康照护培训 12.9 万人次，为老服务人员专业化水平进一步提升。   （四）老年医疗卫生事业蓬勃发展。启动建设市老年医学中心， 全市 331 家社区卫生服务中心（含分中心）、745 个社区卫生服务 站、1179 个村卫生室已形成较为完善的基层健康服务网络，优先 满足老年人的医疗服务需求。全市家庭病床数近 8 万张，开展上门 诊疗近 80 万次，老年患者约占服务总量的九成。全面推进医养结 合，150 张以上床位养老机构按规定均设置了医疗机构，全市 729 家养老机构中已有 317 家（占 43.5%）设置了各种类型的医疗机 构。社区综合为老服务中心普遍设有社区卫生站或护理站。推进老 年护理床位建设，全市老年护理床位达 8 万余张。开展全国安宁疗 护服务试点，在全市社区卫生服务中心实现安宁疗护服务全覆盖。 稳步扩大家庭医生签约覆盖面，全市家庭医生“1+1+1”累计签约 60 岁以上老人超过 400 万人。   （五）老年友好型社会加快建设。依据上海地方标准《老年友 好城市建设导则》和《老年宜居社区建设细则》，结合城市更新， 开展城市环境友好建设和居家适老化改造工程。多方联动宣传普及 涉老政策，丰富科普产品，广泛开展“敬老月”“老年节”“法律进社区” “乐龄申城·五心行动”等品牌活动，积极营造尊老敬老爱老的文明风 尚。开展无障碍环境市区镇村创建，推进新建房屋、重大工程、公 共场所无障碍设施建设，推进住宅小区电梯改造，方便老年人生活。 强化涉老产品抽检、养老服务食品安全监管，推进整治“保健”市场乱 象，推动老年人消费纠纷快速解决，有力打击侵害老年人权益各类 违法犯罪活动，切实维护老年人合法权益，不断增强老年消费群体 的安全感、获得感和幸福感。继续开展“老伙伴”计划、“老吾老”计划 等家庭支持项目，每年由 4 万多名低龄老年人为约 20 万名高龄独 居老年人提供日常关爱服务。实行“全市通办”、上门服务、社会团体 联动等措施，对老年人申请法律援助实现应援尽援。持续扩大老年 教育资源供给，新增老年教育社会学习点 326 个，每年在各级各类 老年教育机构课堂学习的老年学员近 100 万人次。   二、面临形势   “十四五”期间，要顺应形势变化和群众要求，推进老龄事业高 质量发展。   （一）国家和城市发展战略为老龄事业发展带来新机遇。党中 央、国务院就积极应对人口老龄化作出了一系列重大决策部署，为 积极应对人口老龄化提供了重要的目标指向。积极应对人口老龄化、 健康中国等国家战略，为老龄事业发展提供了坚实的改革创新制度 保障。推进实施长三角一体化发展国家战略，不断推动老龄事业资 源跨区域配置，为养老服务和老龄产业发展提供了新的空间。不断 增强的城市经济实力，为应对人口老龄化、完善社会保障制度等提 供了较强的经济基础和物质保障。老年人收入水平稳步增长、消费 能力日益提升，正逐步成为促进老龄产业升级的新亮点。   （二）老年人口总量与结构持续变化深刻影响全市经济社会发 展格局。上海是我国最早进入人口老龄化社会的城市，也是我国人 口老龄化程度最高的城市。积极应对人口老龄化已经成为一项长期 性战略任务，老龄事业发展融入经济社会发展全局的趋势特别明显。 老年人口规模持续扩大，老年人口数量占总人口比重逐年上升。 2020 年，全市常住人口中，60 岁及以上老年人口数量为 581.55 万、占 23.4%；全市户籍人口中，60 岁及以上老年人口数量为 533.49 万、占 36.1%。预计到 2025 年，全市 60 岁及以上常住 和户籍老年人口分别将超过 680 万和 570 万。“十四五”期间，高龄 化趋势将越发明显，预计户籍人口中 80 岁及以上老年人口数量将 从目前的 81.98 万增长到近 86 万。人口老龄化与少子高龄化、家 庭规模小型化、纯老化等趋势交织共存，2020 年全市独居老年人 数、纯老家庭老年人数已分别达到 30.52 万和 157.79 万，预计“十 四五”期间仍将持续增长，社会与家庭负担不断加重，对养老保险、 医疗保障、养老服务和健康服务等需求持续增加。与此同时，劳动 年龄人口数量持续下降，青壮年劳动力供给逐步减少。2020 年， 全市 65 岁及以上户籍老年人口抚养系数为 40.9%，近十年均高于 全国平均水平。“十四五”时期是积极应对人口老龄化重要的过渡期和 宝贵的窗口期，要为未来人口高龄化高峰期的到来提前做好部署。   （三）科技革命和产业变革推动老龄事业发展深刻转型。当前， 5G、人工智能、大数据、物联网等信息技术快速发展，特别是在线 教育、互联网医疗、智慧养老等发展提速，为应对人口老龄化提供 新的更好手段的同时，也深刻改变着老龄事业发展的路径和模式。 科技创新和新材料等产业发展，极大地丰富和改善了老龄产品的供 给结构和发展质量。智慧养老有望重塑养老服务市场模式和发展格 局。现代医学特别是老年医学科技的快速发展，极大地促进了老年 人活得更长、活得更好。要主动顺应老龄事业智能化、创新加速化 等趋势，加快为老服务体系重塑和老龄产业发展变革。   （四）老龄事业领域主要矛盾的新变化对改革发展提出新需求。 新发展阶段老龄事业发展主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好 生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“五位一体”养老服务体 系基本形成，但面向居家养老和社区养老为主格局的保障体系仍不 健全，养老服务供给的质量、布局和效率与需求日益多元化的矛盾 凸显。城乡发展不均衡的矛盾仍然比较突出，养老床位中心城区“一 床难求”与远郊地区部分空置现象并存，农村留守老年人的生活照料、 健康管理、精神慰藉等方面存在的问题不容忽视。城市适老设施存 在较大缺口和短板，相关建设规划标准有所滞后，与老龄化程度持 续提高不相适应。养老队伍建设与养老服务需求存在较大差距，老 年人精神文化生活有待进一步丰富，高龄、失能、纯老家庭老年人 的养老服务问题仍是民生痛点。老龄产业发展与老年人多层次、多 样化需求不相匹配，异地康养模式有待破题。老龄工作体制机制不 够完善，基层老龄工作机构力量薄弱，部门协同机制尚未完全形成。   三、总体要求   （一）指导思想   以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的 十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以人民为 中心的发展思想，落实新发展阶段积极应对人口老龄化工作