杭州市养老服务业发展“十四五”规划 为贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略，推进养老服务从高速 向高质量发展转型，根据《浙江省应对人口老龄化中长期规划》 《浙江省养老服务发展“十四五”规划》《杭州市民政事业发展“十四 五”规划》精神，制定本规划。 规划期限为 2021-2025 年，规划基期为 2020 年。 一、发展背景 （一）发展基础 “十三五”时期，杭州市以 5 项国家和省级养老服务试点项目为引 领，以制度、标准、设施、人才队伍、产业为重点，启动结构性改 革，多部门联合攻坚，推动养老服务全面快速发展，并转入质量提 升的深化发展期。全市养老服务发展进入新的阶段，居家、社区、 机构开始融合，居家养老服务专业能力明显提升，医养护一体化从 探索试点拓展为医养康养纵深发展，智慧养老全面迭代兼具综合服 务和监管功能，杭州养老服务工作得到了国务院、民政部以及省政 府领导的充分肯定，在第一批中央财政支持开展居家和社区养老服 务改革试点中获优秀等次，全国、全省养老服务标杆引领地位进一 步强化，老年人获得感和幸福感更加充实、更有保障。 1.协同机制有效建立。市委市政府高度重视养老服务工作， 2016 年，全市成立养老服务业综合改革试点工作推进领导小组， 市委主要领导任组长，26 个涉老部门全面参与，构建形成党委政府 统筹、民政牵头、部门联动、联合攻坚的全方位协同机制。养老服 务政策支持体系不断完善，推动《杭州市居家养老服务条例》出台， 制定政策文件及标准规范 40 余个，在用地保障、融资信贷、财政 支持、税费优惠、人才队伍等方面明确系列组合拳支持政策，五年 间市本级累计投入居家养老服务财政资金就 6 亿多元。 2.按需导向精准供给。以社区居家照护为导向，214 家镇街级示 范型居家养老服务中心配齐六大服务功能，与 2691 家村社级照料 中心实现错位发展、互为补充。建成老年食堂（助餐点）1600 余 家，并形成“中央厨房+中心食堂+助餐点”“互联网+助餐”等多元助 餐模式。专业服务延伸至家庭养老床位、适老化改造、政府购买上 门服务等若干个性定制，成功探索“家院一体”微机构，政府购买上门 服务惠及近 10 万困难老年群体，“一站式”养老服务圈加快推行。 3.机构养老做强做优。推动公办养老机构公建民营、定价机制、 准入轮候三大改革，实施农村敬老院提升改造三年行动计划，强化 兜底保障的同时，公办养老机构活力不断激发。实施养老院服务质 量提升行动。全市共有养老机构 329 家,其中公办养老机构 88 家,民 营养老机构 241 家(含公建民营 85 家)，全市基本形成“低端有保障、 中端有供给、高端有市场”的养老机构发展格局。 4.智慧养老迭代升级。市级“互联网+养老”平台升级优化，全天 候为 15 万低收入高龄及失能老年人提供“一键呼救”等三大类 13 小 项服务，创建老年食堂无接触取餐“刷脸吃饭”、智能养老管家、养老 地图等智慧应用场景。打造养老服务线上 APP 商城“点单式”服务， 养老服务补贴打入老年人社保卡（市民卡）养老服务专户，在全国 率先创设全市通用的养老电子货币“重阳分”，可用于居家养老上门服 务、养老机构床位费、护理费等支付，打破了原来的区域壁垒，形 成全市统一的养老服务市场。 （二）面临形势 1.养老服务高质量发展提出新要求。“十四五”时期，是开启全面 建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，是全面贯彻落实积 极应对人口老龄化国家战略的第一个五年，也是《杭州市居家养老 服务条例》全面贯彻实施的启动期。养老服务站位历史新起点，围 绕浙江推进高质量发展建设共同富裕示范区新目标，杭州展现“重要 窗口”“头雁风采”省会新使命，养老服务发展应找准新定位，围绕创 新型城市、新型智慧城市、数字经济以及最具幸福感城市等经济发 展重点和城市建设目标定位，构建新格局中养老服务工作的着力点 以及高质量发展的新标准，促进养老服务事业和产业协同发展。 2.老龄化阶段新特征呈现窗口期。据预测，到 2025 年，杭州市 户籍老年人口将达到 235 万人，60 岁及以上老年人占户籍总人口 预计达到 27.10%。根据人口发展规律，上个世纪 60 年代初婴儿 潮出生的人口 2022 年步入老年期，“十四五”时期，老龄化将呈现前 期快速后期急速发展的特征，与此对应高龄化率将出现回调。“十四 五”时期，老年人口和高龄人口绝对数将持续增长，设施和服务供给 仍处于增量阶段，社会养老服务需求进一步凸显；同时庞大的年轻 流入人口，降低了常住人口老龄化率，一定程度上缓解了老龄化带 来的经济社会压力，加之高龄化率回调，为杭州进一步完善养老服 务制度设计、积极应对人口老龄化带来窗口期。 3.养老服务深层次发展挑战重重。总体看，“十三五”中期养老服 务进入质量发展新阶段，与此同时，发展中的问题逐渐突显，表现 为：与老龄化社会相适应的社会协同治理机制不够健全；作为养老 服务核心的照护聚焦仍需加强，社区居家养老服务体系尚不健全； 养老服务市场机制改革进程中，政府保基本制度的内涵外延和职责 边界需要进一步明确，普惠性和互助性服务需要强化，公共和社会 资源的公平、有序、有效配置有待提升；养老服务专业化和品质仍 需加强，农村养老薄弱，数字化改革助推养老服务和管理实现革命 和迭代机制尚不完备，与全面放开市场相对应的监管体系尚不健全。 二、总体要求 （一）指导思想 深入贯彻习近平总书记关于养老工作的系列讲话以及党的十九大 和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，积极实施应对人口老 龄化国家战略，全面落实《杭州市居家养老服务条例》，紧紧围绕 “数智杭州·宜居天堂”发展导向，立足高质量发展总基调，以原居安 养为理念，以供给侧结构改革为主线，以数字化改革为牵引，聚焦 基本养老服务，聚焦社区照护，聚焦队伍建设，发展普惠型养老服 务，着力构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体 系，积极培育养老服务新产业、新业态和新模式，展示幸福颐养“重 要窗口”头雁风采，助推共同富裕示范区建设。 （二）基本原则 坚持保障基本。明确政府保基本、兜底线、促公平职责，持续推 进基本养老服务设施布局，加大财政投入力度，优化财政投入结构， 聚焦失能失智老人基本照护，确保人人享有基本养老服务。 坚持居家照护。坚持综合照护，完善社区居家养老服务网络，赋 能社区和家庭，融通社区公共设施和服务，加快实现居家社区机构 功能与机制协调发展，为居家老年人提供整合式照护。 坚持协同发展。健全应对人口老龄化社会治理机制，建立部门资 源整合及服务链接机制；坚持城乡联动发展，不断推进基本公共养 老服务均等化；坚持养老服务事业和产业协同，发展养老服务新业 态。 坚持放管结合。持续优化营商环境，创建公平、透明的市场发展 环境，加强区域合作和国际交流，加快建立与全面放开市场相适应 的养老服务综合监管制度，切实保障老年人权益、提升服务品质。 坚持数字赋能。加强科技创新与应用，力促人工智能、物联网、 云计算、大数据等新一代信息技术在养老服务领域广泛应用，以数 字化和智能化为牵引，撬动制度重塑，流程再造，实现养老模式、 服务方式及行业管理的迭代。 （三）发展目标 到 2025 年，全面打造形成综合、整合、融合、可及的“大社区 养老”新格局，实现基本养老服务人人享有、人人可及，高水平建成 “幸福养老”示范区。高品质、社区化、数智化、国际化的省会城市现 代养老服务形象充分彰显。 基本养老普遍惠及。初步建立体现福利梯度的基本养老服务保障 制度，失能失智老人得到长期照护保障；探索建立包容性老年福利 制度。 服务供给精准可及。打造综合、整合、融合、可及的“大社区养 老”新格局。养老服务由生活照料为主向专业康复照护转变，建成康 养联合体不少于 100 个，家庭养老照护床位不少于 2000 张；养老 机构床位实现结构性调整和充分、均等化发展，护理型养老床位达 到 65%。 数智水平迭代升级。以杭州城市大脑为依托，智慧养老实现 3.0 版迭代，人工智能、虚拟现实等新技术在养老服务领域深度集成应 用与研发推广，智慧场景高频应用，每个区、县（市）建成示范智 慧养老院 2 家。 人才队伍量质齐升。涵盖多学科的养老服务人才队伍结构不断优 化，人才队伍培养培训体系和薪资待遇保障机制更加完善；每万老 年人拥有持证养老护理员数达到 25 人，高级和技师级护理员在护 理员队伍中的比例达到 20%以上。 农村养老明显改善。城乡设施布局更加均衡，各区、县（市）均 建有 1 家以护理型为主的公办养老机构（含公建民营养老机构）； “党建+幸福颐养”机制建立，形成一批农村互助养老典型。 产业发展活跃有序。扶持与监管并举，形成高效协同的养老服务 综合监管格局；养老服务新业态不断呈现，社会有效投资明显扩大， 老年用品供给更加优质创新，老年人消费潜能持续激发。 表 1：杭州市养老服务发展“十四五”主要指标 2020 序 号 指标名称 单 年 位 实际 值 1 2 3 4 5 6 护理型床位占养老机构 2022 年 目标值 2025 年 目标 值 % 55 60 65 张 -- 10 20 个 18 40 100 个 -- 1 2 人 16 22 25 高级护理员、技师级护 % 13 16 20 床位比例 每万老年人拥有养老机 构认知障碍床位 康养联合体 每个县（市、区）示范 智慧养老院数 每万老年人拥有持证养 老护理员数 理员在护理员队伍中的 比例 7 老年社会工作特色项目 个 -- 2 5-6 三、主要任务 （一）建立基本养老服务体系 1.率先建立普惠型基本养老服务保障制度。在完善特困、低保低 边等对象兜底保障基础上，确立普惠型基本养老服务保障制度发展 方向。逐步建立以老年人能力评估为服务需求测算依据，依据经济、 社会等身份确定可享受人群的更精准的养老服务补贴制度，中度、 重度失能老人长期照护得到有效保障。探索引入使用者付费的补贴 制度机制，融通部门政策，整合补需方各类服务项目。到 2025 年， 对象覆盖全、项目内容定位清楚、结构科学合理及相互衔接的基本 养老服务项目清单建立，初步建成开放、体现福利梯度、引入使用 者付费机制，体现公平、可持续发展的长期照护保障制度。逐步提 高高龄津贴和百岁老人长寿津贴标准，探索开放性的老年福利政策， 逐步惠及常住老年人口。依法依规拓展长期护理保险试点，完善制 度设计和运营机制，做好与养老服务补贴制度的衔接和制度整合； 鼓励探索商业长期护理保险，满足不同人群需求。 2.扩大养老服务有效供给。完善全市统一的老年人能力评估制度， 探索“一口子”需求评估和服务供给机制。实现养老机构结构性调整和 充分发展，引导重点建设护理型（含认知障碍照护型）养老机构 （床位