以养老服务高质量发展满足 人民养老需求 2022-03-24 15:49 人民论坛 湖北省政协副主席 周先旺 字号： 【中图分类号】D669 【文献标识码】A 人均预期寿命延长、老年人口增加，充分体现了我国社 会主义制度的优越性和社会的文明进步。同时，快速发展 的人口老龄化正在深刻而广泛地影响我国经济社会发展的 各个领域和层面。要充分认清加快推进养老服务高质量发 展的重大意义，正视当前存在的问题和不足，在国家治理 体系和治理能力现代化的全局中加快推进养老服务高质量 发展，为全面实施积极应对人口老龄化国家战略提供关键 性支撑。 老年人对美好生活的需求，呼唤养老服务高质量发展 家家都有老，人人都会老。在经济更加发展、人民生活 更加殷实的背景下，高度关注规模庞大的老年群体的物质 文化需要，以高质量的养老服务满足其多层次、多样化的 养老需求，是关乎我国 2.64 亿老年人口幸福安康和亿万家 庭和谐美满的“国之大者”，也是满足人民美好生活需要、让 改革发展成果更多更公平惠及全体人民的应有之义。 推动养老服务高质量发展是践行以人民为中心发展思想 的必然要求。习近平总书记反复强调，江山就是人民，人 民就是江山。一直以来，我们党始终把人民立场作为根本 政治立场，坚持发展为了人民、发展依靠人民，关心和解 决群众的一切实际问题，并以此赢得了最广大人民的坚定 拥护和衷心爱戴。第七次全国人口普查（以下简称“七普”） 数据显示，我国 60 岁及以上人口 2.64 亿，占总人口的 18.70%。据全国老龄办预测，未来我国人口老龄化还将持 续快速加深，到 2053 年 60 岁及以上老年人口将达到 4.87 亿的峰值，占总人口的 35%左右。届时，我国平均每 3 人中就至少有 1 人是老年人。因此，推动养老服务高质量 发展，更好实现广大人民群众对老有所养、老有所依、老 有所乐、老有所安的热切期待，不仅是社会建设层面的民 生保障问题，也是体现我们党对初心使命的一贯坚守，事 关社会公平正义、和谐稳定的重大政治问题。 推动养老服务高质量发展是加快构建新发展格局的重要 举措。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相 互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央面 对“两个大局”作出的重大战略决策，是牢牢把握未来我国经 济发展主动权的关键一招，其战略基点在于扩大内需。滚 滚而来的“银发浪潮”，既给我国经济社会发展带来了巨大的 挑战和冲击，同时也蕴藏着宝贵的发展机遇和希望。随着 人口老龄化的加速推进，日益增长的老年群体消费需求对 经济增长的拉动效应将愈加凸显，也显得愈加重要。根据 《老龄蓝皮书：中国老龄产业发展报告(2014)》，从 2014 年到 2050 年，我国老年人口的消费潜力预计将从 4 万亿元左右增长到 106 万亿元左右，占 GDP 的比例将从 8%左右增长至 33％左右。不难预见，推动养老服务业高 质量发展，充分满足老年群体的巨大消费需求，既有利于 推动我国产业结构优化升级、融合发展，还将持续促进扩 大内需、实现国内国际双循环良性互动。 推动养老服务高质量发展是实施积极应对人口老龄化国 家战略的关键支撑。党的十九届五中全会首次将积极应对 人口老龄化上升为国家战略，使之成为党和国家的中心工 作之一，具有划时代的里程碑意义。2021 年 3 月公布的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划 和 2035 年远景目标纲要》，部署了实施这一国家战略的 3 项重点任务，即推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展 政策、完善养老服务体系，其中，“完善养老服务体系”所占 的篇幅最重。放眼世界，无论是英法德美等欧美国家，还 是日韩新等亚洲国家，无不把健全完善的养老服务体系， 提供多层次、多元化、高质量的养老服务供给，作为有效 应对人口老龄化的主攻方向和重点革新领域。为此，必须 深刻认识推动养老服务高质量发展的重要地位和作用，加 快建设高质量的养老服务和产品供给体系，为实施好积极 应对人口老龄化国家战略提供关键性支撑。 我国养老服务体系较为滞后的现状，制约了养老服务 质量提升 党中央、国务院高度重视养老服务体系建设，党的十八 大以来先后密集出台了一系列应对人口老龄化、加快建设 社会养老服务体系、发展养老服务产业的政策措施。各地 区各部门加大投入、扎实行动，养老服务供给总量不断扩 大、质量逐步提升，为新发展阶段我国养老服务进入高质 量发展通道奠定了较为坚实的基础。国家统计局数据显示， 截至 2020 年底全国各类养老服务机构和设施总数为 32.9 万个、床位 823.8 万张，约比 2012 年底分别增长 7 倍、2 倍；《2020 年度国家老龄事业发展公报》指出，截至 2020 年底全国享受老年津补贴的老年人 3800 多万人，约 占老年人口总数的 13.64%。然而，与党中央、国务院的 工作要求和人民群众的急切期盼相比，我国养老服务体系 仍较为滞后，表现为养老事业发展不优、养老产业发展不 好、养老服务质量不高，特别是在法制保障、物质基础、 发展平衡、服务能力、工作秩序等方面还有不少短板和不 足。 法制保障不够有效。从世界范围的经验看，较为科学合 理的养老保险制度基本都是建立在法制化基础上的，但我 国养老服务法制化水平还不高，法律法规解决社会养老服 务有关问题的基础性功能还不够彰显。国家层面尚未出台 养老服务方面的专项法律，《中华人民共和国老年人权益 保障法》2012 年全面修订后，“社会服务”虽单独成章，但 由于这部法律的功能定位是保障老年人权益，综合性较强， 对养老服务的规定主要是确权性、宣誓性的，条文比较原 则，权责关系、权利义务关系不够具体和明确，难以有效 调整各方主体在养老服务领域的关系。有的省市虽出台了 养老服务方面的地方性法规或办法，但内容比较原则和空 泛，可操作性不够强。各级地方政府关于养老服务方面的 规范性政策和工作文件虽多，但比较繁杂零散，语言表述 不够规范，涉及内容不全面不系统，操作性和精准性不够， 有的甚至已不适应养老服务的发展实践。有的养老服务政 策规定未纳入考核体系，跟踪检查和监督、评估不够，缺 乏强制力与约束力，影响了落实的效力。 服务模式不够协调。与机构养老服务相比，居家和社区 养老服务发展相对滞后，供给能力不足；示范建设“点”有余， 全面推进“面”不够；硬件设施、软件服务等与现代服务业发 展要求差距较大。就机构养老服务而言，也存在供给总量 短缺与结构矛盾并存的问题，公办养老机构“一床难求”、大 型公办医疗机构“人满为患”，民营养老机构、医疗机构床位 闲置、设备空置。主要原因在于，当前我国政府主导、社 会参与的养老服务机制尚未完全形成，对社会力量参与的 支持和扶持力度不够，存在“政策不落地、企业不愿进”的困 境。同时，之前国家和省级建设补贴资金大头用于扶持养 老机构建设，补贴居家和社区养老服务设施建设相对不足， 也进一步加剧了这一矛盾。 城乡发展不够均衡。“七普”数据显示，我国乡村 60 岁及 以上老人占比 23.81%，高出城镇 7.99 个百分点；同“六 普”数据相比，乡村 60 岁及以上老年人口占比(14.98%)上 升了 8.83 个百分点，比“六普”城乡 60 岁及以上老年人口 的占比差距（3.19%）高出了 4.8 个百分点。由此可见， 我国城乡老龄化差距正在不断拉大，乡村老龄化程度更为 严重。但与城乡老龄化发展趋势相反的是，对比城市养老 服务，农村地区养老服务起步晚、底子薄，投入少、欠账 多，养老基本保障制度滞后、保障标准偏低，服务设施和 服务供给较少，留守老人可享受的养老服务更为短缺，已 成为制约我国养老服务发展的突出短板。究其原因，一方 面，我国城镇化进程加快导致农村劳动力持续外流，进而 造成各种要素资源自然流向城市。另一方面，以城市为本 位的养老服务政策导致农村养老服务碎片化严重，发展关 注度不够、随意性较大。 资金投入不够充足。全国在养老服务方面的财政投入不 足，仅占整个预算内财政收入的 3%左右。基本养老服务中 央和地方财政事权划分不明确，中央和地方之间、不同层 级地方政府之间在养老服务投入上的责任划分也不清晰。 投入方向和方式不够科学合理，中西部和农村地区养老服 务资金投入少，“补床头”“补砖头”多，“补人头”少。经济欠 发达地区财力有限，主要靠社会福利彩票公益金补助，且 大多没有达到社会福利彩票公益金 50%以上用于养老服务 业的规定值。金融支持养老服务力度不够，养老金融产品 创新动力不足。民办养老机构大多属于非营利性质，而现 有政策规定民办非企业单位的房产不能用于抵押，导致民 办养老机构融资渠道不畅、贷款难。 服务队伍不够壮大。受劳动强度大、岗位薪酬低、社会 认可度不高、执业空间和发展空间相对较窄、政策层面侧 重于硬件投入而较为忽视人才培养等多方面因素影响，养 老服务人才队伍匮乏，综合性管理人才欠缺，专业护理人 员缺口大、专业能力不足，社区养老服务机构全科医生聘 用难、留住难，这些问题已成为当前制约我国养老服务高 质量发展的瓶颈。《第四次中国城乡老年人生活状况抽样 调查成果》显示，我国失能、半失能老人占比为 18.3%。 按此比例以“七普”数据估算，我国失能、半失能老人约为 4831 万人，若按 1：5 的失能、半失能照护比计算，约需 护理人员 966 万人。然而，目前我国各类养老服务人员仅 约 50 万人，其中鉴定合格的养老护理员不到 5 万人，养老 服务行业正在面临全线“用人荒”。有调查数据显示，我国养 老服务护理员受教育程度偏低、年龄偏大，初中及以下文 化程度人员占 66.9%、高中或中专人员占 26.3%、大学及 以上人员仅占 6.8%；养老机构一线护理员中，以 40—50 岁的女性为主要构成。同时，由于缺乏统一调度和专业管 理，志愿者协会、高校志愿者社团养老志愿服务还存在供 需衔接不到位、开展活动“走过场”的问题。 综合监管不够得力。养老服务市场规范性不足，对养老 机构运营的日常管理以及对违法违规经营养老机构的事后 监管相对薄弱。老年消费者权益保障问题易发高发，特别 是医疗保健服务方面，利用老年人群体需求旺盛且辨识能 力不足和维护自身权益意识较弱的特点，一些不法分子设 置各种陷阱诱导老年人大额消费、无效消费甚至有害消费。 一个重要原因在于，卫生主管部门对归属于非医疗机构的 养生馆无执法与处罚权，市场监管部门又主要负责企业主 体资格审查、经营行为规范及消费纠纷查处，很难对其经 营项目的专业性进行有效监管。人民论坛问卷调查中心 2021 年 2 月下旬围绕公众养老预期进行的调查显示，高达 62.0%的受访者认为“健全养老服务综合监管制度”是积极应 对人口老龄化国家战略最为重要的内容，排 7 个选项第一 位，也从侧面反映了公众对这一问题的集中关切和不满。 贯彻