72 年养老政策演变全梳理，从“企业社会养老”到“养老靠 投资”，险企应把握这 5 大趋势 社会各界对于“养老金”问题的关注度与日俱增： 2019 年 11 月下旬，中共中央、国务院正式印发《国家积极应对人口老龄化中 长期规划》，将应对老龄化上升为国家战略； 养老成为了本次两会的“热词”； “十四五”规划中涉及养老的关键词，达到 41 个； 一度，“个人养老金制度来了”还上了微博热搜，显示养老金制度变革已经箭在 弦上，而这势必影响到商业养老险、年金险等长期储蓄性产品的发展。 银保监会也视养老问题为最重要的工作之一。今年 3 月，银保监会主席郭树清 介绍了银行业、保险业推进高质量发展的情况时强调，应对人口老龄化其中一 项就是要发展“第三支柱”养老保险。2020 年 1 月，银保监会等 13 部委联合发 布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，力争到 2025 年，健康 险市场规模超过 2 万亿元；为参保人积累 6 万亿元养老保险责任准备金。无论 是养老金替代还是健康保障服务，均是目前政策主要的发力点。 4 月 20 日举行的博鳌亚洲论坛 2021 年年会“迎接老龄化社会-养老金改革”分论 坛上，银保监会副主席肖远企也再度就“三支柱”“养老金改革”发声，他指出， “怎么把不具备养老特征的大量的个人资金的风险转化为长期的有养老属性 的、有相对安全保障又有一定收益的第三支柱的养老产品，这是我们目前需 要做的。” 对于保险业而言，养老问题带来挑战的同时，也带来大量机会。从狭义角度看， 据中国社科院的《中国养老产业发展白皮书》，预计到 2030 年我国养老产业 市场可达 13 万亿元。具体到人身险领域，根据相关机构的测算，个人养老险 能够为行业带来千亿规模的保费收入，保险公司大有可为。 但面对新的个人养老金制度发展形势，保险公司应该如何把握趋势？不妨先从 梳理国内养老保险制度的发展历程开始： 01 探寻养老保险政策逻辑：三个群体，四大阶段，宏观经济、社会人口状况成 关键因素 国内基本养老保险的政策演进基本可以概括为“三个群体，四个阶段”。我国过 去长期的经济社会发展中，形成了城乡二元体制，因此天然地存在农村和城市 两个养老群体，而在城市中，又分为机关事业单位群体和城镇职工群体。 随着我国改革开放进程的不断加快，养老保险大致能够分为 4 个阶段，即 1949-1978 计划经济时期、1978-1992 探索阶段、1992-2015 双轨制 阶段、2015 至今并轨阶段。 需要说明的是，由于涉及不同群体不同阶段的社会保险制度，且这些演进过程 是持续的，因此更多只能根据标志性事件划分不同阶段，但某些改革的进程可 能是贯穿多个阶段的。 1. 1949-1978 计划经济时期：城市从摇篮到坟墓、农村养儿防老 此阶段的经济社会的特点是城乡二元+高度计划经济，同时，建国后的第一、 二次人口生育高峰均出现在此阶段。 此阶段的城市群体，基本是按照摇篮到坟墓的制度进行设计（但是实际的保障 水平并不高）。由于人口基本上被限制在户籍所在地区，城乡之间缺乏人口流 动，因此理论上城市群体除了极少数人外，均被纳入政府系统或国有企业系统， 对应的政府和企业负责相关养老问题。 而农村地区事实上养老保险制度处于缺失状态，基本靠养儿防老。 由于计划经济体制、保障负担较低（广大的农民群体事实上没有纳入）、两轮 人口生育高峰的接力支撑，所以整体养老负担不重。 2. 1978-1992 探索阶段：农村和城镇职工开始养老改革探索 此阶段的社会经济特点是从计划经济逐渐过度到市场经济，社会主义市场经济 体制基本确立，城乡二元体制开始出现瓦解，城市和区域间的人口流动开始增 强，政府和国有企业员工开始离开体制，建国后第三次人口出生高峰到来。 此阶段养老保险开始进入探索阶段，此阶段主要改革的对象是农村群体和城 镇职工群体。 1986 年我国在“七五计划”中提出要“探索研究建立农村社会养老保险制度”，这 是我国首次提出要建立农村社会养老保险制度。1992 年民政部发布《县级农 村社会养老保险基本方案》，“老农保”架构基本形成。 国务院在 1986 年颁发实施了《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》，其中 明确要求国营企业的养老保险由企业和职工共同缴纳，同时对具体的缴费额 度及退休后的养老金待遇进行了规定。之后各地纷纷进行城镇职工基本养老保 险制度的改革试点。 1991 年６月国务院在对各地养老保险改革探索经验的总结后，做出了《关于 城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，规定“要逐步在全国建立起基本养 老保险制度、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。 从改革进程看，此阶段在面对计划经济逐步向市场经济过渡过程中，通过多次 试点的方式，探索了农村、城镇职工基本养老保险体制。 从养老负担看，此阶段是我国人口结构最为健康的阶段（第三次人口生育高峰 结束）；“老农保”以个人缴费为主，整体保障水平仍然比较低，养老压力处于 最小的阶段。 本阶段留下的遗憾就是，没有将机关事业单位人员以及城市居民（非体制内 人群）纳入养老改革中（虽然也有试点和相关文件，但整体成效不大），也 为下一阶段的双轨制埋下了伏笔。 3. 1992-2015 双轨制阶段：各种矛盾开始暴露，代际偿还，时间换空间 本阶段的社会经济特点是，社会主义市场经济制度基本确立，中国经济进入快 速发展阶段，国内国外之间、城市之间、城乡之间大量出现人口流动，同时大 量人员从体制内流出，新经济形态和生产关系导致很多新的社会阶层出现，人 口出生率开始下降。 本阶段养老保险改革的重点是开始将机关事业单位人员和城镇居民为对象纳 入基本社会保险体系。 1994 年我国在云南、江苏、福建等地的部分机关、事业单位开始进行养老保 险制度改革，后逐步在全国推广，到 1997 年全国共有 28 个省、自治区、直 辖市的 1700 个地、市、县进行了机关事业单位养老保险制度试点改革，参保 人数超过 1000 万人，这个数字大约占到机关事业单位总人数的 30％。 1999 年机关事业单位养老保险改革开始在中央单位开展。 2005 年通过的《中华人民共和国公务员法》第 77 条规定“国家建立公务员保 险制度”，第 79 条规定“公务员工资、福利、保险、退休金及录用、培训、奖励、 辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障”，这一规定说明了国家法律 的形式确立了公务员与企业职工差异化的基本养老保险制度，从而在法律上 确认了我国的基本养老保险“双轨制”的模式。 在过去计划经济时代，城市居民基本采取“统包统分”模式，即城市居民由国 家分配工作，那么就自然纳入了城镇职工社会保险体系，但随着城乡之间、 体制内外大量人口的流动，导致城市居民中存在相当数量的人口，不能由城镇 职工养老保险进行覆盖（例如农民工、个体户、自由职业者等），因此本阶段 对此部分人群也纳入了养老保险体系。 1997 年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》， 将城镇个体劳动者纳入企业职工基本养老保险范围内。 2005 年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》又进 一步对城镇个体工商户、灵活就业人员的参保缴费进行了规定。 2011 年６月国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意 见》，对非企业城镇居民的养老保险进行制度设计。 农村农民群体的社会保险改革也在本阶段取得进展。2006 年中央一号文件 《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出＂要探索建立与农村经济 发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度＂，2009 年９月国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》， 决定从 2009 年起开始在农村开展新型农村化会养老保险试点改革工作， “新农保”时代开始，标志着农村农民群体真正意义上的社会保险开始运转。 由于在此期间，在机关事业单位群体与城镇职工群体在养老金领取上存在巨大 的差异，影响到了基本的社会公平，引起了广泛的争议。2015 年，国家决定 对机关事业单位工作人员实施社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制 度，结束“双轨制”模式。至此，覆盖全体成员的“统账结合”的基本养老保险制 度全面确立。 本阶段养老保险改革的主要特点是，随着我国经济社会发展的日益深化，各种 社会经济关系越来越复杂，各个社会群体之间的利益关系越来越尖锐，养老保 险的改革进入深水区。尤其是涉及到了主要既得利益群体的养老问题，因此事 实上实行了一段时间的“双轨制”。 从人口增速看，本阶段是人口结构开始老龄化的起点阶段，本应该是改革的 最佳时间点，但由于种种原因，错过了改革最佳时机。 此外，在涉及机关事业单位群体以及部分国有企业职工群体的养老制度转化 过程中，大量“视同缴纳”造成养老金亏空，财政并没有真正对缺口进行专项补 贴，而是事实上通过代际缴纳进行补偿（统筹账户支付，个人账户空转），用 时间换空间。大量存在的“缴的少拿得多”的群体，为下一阶段养老压力迫在 眉睫埋下了“天坑”。 本阶段的另一个特点是，由于房地产、股市等投资领域的高速发展，这些行业 吸纳了大量的社会资源，事实上形成了“以房养老”、“以股养老”等养老保险体系 外的养老途径，同时从社会总资源的角度看，分散了社会养老资源的统筹使用。 另一个角度看，这个阶段统“筹支付、个人账户空转”的统筹方式，以及体制内 外养老金支付和代际之间的不公平，削弱了公众对于现有养老金体系的信心， 成为推动公众从其他渠道解决养老问题的原因之一。 4. 2015 年至今：多支柱发展推进，但整体推进缓慢，养老压力迫在眉睫 本阶段的社会经济特点是，随着我国快速进入老龄化，经济目前难以维持高增 速的状态，结婚率、人口出生率开始快速下降。为了进一步提高养老金的健康 可持续发展，在参考国外经验的基础上，多支柱发展成为了主要思路。 2016 年 12 月，人力资源与社会保障部发布《企业年金管理办法》（之前也有 年金相关文件和试点）标志企业年金制度正式落地。 2018 年 4 月，经过近 10 年的试点（从 2009 年上海试点算起），税收递延型 商业养老保险也算是基本落地。2017 年 7 月开始全面推广商业健康保险个人 所得税税前扣除政策。 这些都标志着多支柱的发展思路成为未来养老保险的方向。但从效果看，整体 推进较慢。无论是企业年金还是养老型商业保险的推进效果都差强人意。 同时，如前文所述，养老金问题的核心是亏空问题，即大量“缴的少拿得多” 群体的存在，造成养老金健康可持续发展受到挑战，老龄化只是加剧了这一 过程，导致代际缴纳的方式难以为继，而非根本原因。 虽然经过几十年的改革，但是机关事业单位群体与城镇普通