调查 458 家养老机构后发现：中国的 养老不是没有需求 而是没有“市场” 导读 养老产业从表面上看“饼”很大，但实际上却是举步维艰。本文通过分析本次北 京养老机构普查中有养老登记许可、且有入住老人人数登记的 458 家正规养老 机构，旨在通过北京市的情况来回答和解释养老产业为什么兴旺不起来。 调查中发现： （一）只有 1.3%的户籍老年人住在养老机构； （二）北京市有近 20%的机构入住率不到 20%，有 50%的机构入住率不到 50%。真正“一床难求”的只有 49 家养老机构，占全部有效养老机构的 10%多 一点； （三）北京市养老机构的护理人员年龄 40-59 岁占近四分之三，2016 年平均 拿到的月税后工资为 2788 元； （四）在北京居住在养老机构，每月至少要花费 3000 元，最多要花费 1 万多 元，且 61.6%的养老机构会收取押金； （五）北京市老年人月平均养老金收入为 3456 元，而这个收入水平很难支付 的起入住养老院的费用； （六）通过计算发现，在北京市需要别人照护的老年人可能选择养老机构的潜 在比例最多不会超过 1.6%； （七）北京市养老机构获得过政府财政补贴的比例高达 82.7%； （八）养老机构处于盈余状态的占 4.0%，有 62.4%的机构需要 10 年以上才 能够回收投资。 作者认为：中国的养老不是没有需求 而是没有“市场”，市场是指那些可以支 付得起的需求。满足老年人的基本需求是公共服务的责任，市场只有在公共 服务的推动下才会兴旺。 有人讲养老是“朝阳产业”，或是“支柱产业”，似乎这个产业的“饼”很大。理由是 中国人口在迅速老龄化，老年人数量在快速增加；一些调查数据也反映出老年 人对养老服务需求巨大；再加上国家出台了很多支持养老产业发展的政策，甚 至提供财政补贴和优惠政策支持，从而吸引了一大批投资者进入这一领域。然 而，进入这一产业以后人们会发现，养老产业盈利很困难，能够“吃饱”的企 业也很少，人们似乎有进入“围城”的感觉。那么，到底是什么原因导致养老产 业很难兴旺发展，是人们一直思考的问题，也是本文想回答的问题。 一政策背景 在解决养老问题上，中央一直强调要“党委领导、政府主导、部门负责、社会参 与”。在制度建设上形成的是政府面向社会机构，社会机构面向服务对象（老年 人）的模式。前者通过政策倾斜和财政补贴支持与养老有关的社会组织和企业 的发展，后者依赖市场机制实现社会组织和企业对老年人提供服务。很明显， 在这一制度框架下老年人能否获得充分而满意的服务，是由市场来调节的。 从“十二五”期间开始，政府加大力度以公建民营、委托管理、购买服务等多种 方式，支持社会组织兴办或运营公益性养老机构；鼓励、引导金融机构在风险 可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，以及采取直接补助或 贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。与此同时，养老 机构的准入门槛也是一降再降。2013 年民政部公布《养老机构设立许可办 法》，到了 2014 年国务院召开常务会议决定，养老机构设立许可等 90 项工 商登记前置审批事项改为后置审批，实行先照后证。这意味着民营养老机构可 以“先上车后补票”；2018 年 10 月国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制 实施方案(2018-2020 年)》，提出取消养老机构设立许可，政府对养老机构的 管理理念将从“严进”转变为“宽进”，目的是推动发展养老产业。 除此之外，政府曾出台过一系列推进养老市场化的政策。2014 年民政部、国 土资源部和财政部出台的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》中强 调“进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，支持社会力量举办养老机构”； 2015 年发改委、民政部和全国老龄办发布的《关于进一步做好养老服务与发 展有关工作的通知》中强调“坚持依法行政、简政放权、最大限度支持养老服务 市场主体创新发展，有效激发市场活力”；2015 年民政部、发改委、教育部等 发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“通过公开 招标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量运营，实现运行机制 市场化。有条件的地方，开展公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工 作”；2016 年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质 量的若干意见》指出：“设立营利性养老机构的，按‘先照后证’的简化程序执行”； 2017 年国务院《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通 知》中强调“贯彻全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业‘放管服’改革。 对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放开准入条件，加强开办支持 和服务指导”；2017 年国家卫生计生委《关于深化“放管服”改革激发医疗领域 投资活力的通知》也进一步强调“取消养老机构内设诊所的审批，实行备案制”。 2019 年 2 月国家发改委、民政部、卫健委共同制定并发布了《城企联动普惠 养老专项行动实施方案》，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，通过政府 引导进一步激发社会资本参与养老服务积极性；同年 3 月《国务院办公厅关于 推进养老服务发展的意见》继续强调“全面放开养老服务市场”，强化“社会参与 的养老服务工作机制”。 出台这些政策的目的是希望借助社会力量并通过市场机制，以及大幅度降低养 老社会组织和企业的准入门槛，吸引社会各方面的力量参与解决中国的养老问 题。在政府的引导和大力推动下，确实产生了成效，近年来大量的社会投资转 向养老，新出现的养老社会组织和企业如雨后春笋，呈指数增长。以北京市 2016 年底养老机构普查得到的养老机构成立的时间看，2008-2010 年成 立 57 家，2011-2013 年成立 59 家，而 2014-2016 年成立了 106 家。 然而，从另一方面人们又发现，尽管国家越来越重视养老问题，但是为老年人 提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境， 比如资金不足、养老机构入住率偏低、服务质量不高、管理和服务不规范等问 题。从服务对象角度看，老年人也并没有因为这些政策的出台而从中体会到更 多的获得感，他们的需求也没有得到更好和更充分的满足。 这背后的原因到底是什么？是社会组织和企业不会经营吗？是市场作用没有充 分发挥吗？是老年人的需求不够旺盛吗？本文将利用北京市养老服务供给侧 和需求侧数据来回答“为什么养老产业兴旺不起来”，其背后的原因到底是什 么。 二数据来源 普查最终调查了全北京市 16 个区、330 个街道乡镇、6789 个社区的 4104 处 养老设施；所有具备养老机构许可的 460 家养老机构；270 家养老社会组织和 企业；465 家与老年人有关的医院；325 家社区卫生服务中心；1540 家社区 卫生服务站；202 家康复科和康复机构；以及 40 家有意向开展养老服务的设 施。关于普查中各类对象的界定、普查涵盖机构的完整性、普查收集数据的方 式和普查数据质量等问题请参见由华龄出版社出版的“北京市养老状况分析系列 丛书（2018）”。 需求侧数据主要来自于 2015 年全国城乡老年人状况追踪调查中得到的北京市 调查样本。北京市共计调查到 3668 份 60 岁及以上老年人的有效样本，该样 本通过事后加权对北京市老年人有代表性。 三数据分析 （一）有多少人去机构养老？ 本次北京市养老机构普查共计调查到 460 家有养老登记许可的正规养老机构， 有入住老人人数登记的共计 458 家（有两家该数据缺失）。这 458 家养老机 构共计入住老年人 41083 人。实际上，这些老年人并不都是北京户籍，其中 有外地户籍老年人 4128 人，占到入住养老机构全部人数的 10%。当然， 也有一部分北京市的老人会住在像河北、天津等周边地区的养老机构，只是没 有这部分数据。 如果假设北京市老年人去外地养老机构与外地老年人入住北京市养老机构人数 相同，我们可以把入住北京市养老机构的 41083 人全部看作北京市户籍老年人 入住养老机构的人数。 北京市统计局公布的 2016 年底北京市 60 岁及以上户籍老年人为 3091228 人。 如果把入住养老机构的 4.1 万人都看作是北京市的老年人（假定外地来北京和 北京到外地养老人数相抵消），则意味着只有 1.3%的户籍老年人住在养老 机构。这个数据与北京市提出的“9064”养老模式中“4%的老人在养老机构养 老”具有相当大的距离。这个数据从另一个方面说明有 98.7%的户籍老年人 是不进养老机构的，而是在家里养老。 是老年人不愿意去机构养老吗？应该不是。因为北京市老年人中日常生活需要 护理的比例为 17.1%，如果按当时北京市 309 万老年人计算，应该有 52.8 万 名老年人需要护理，而入住养老机构无疑是得到护理的最方便的形式，也是需 要护理老年人最好的选择。而实际上入住养老机构的老年人一共才有 4.1 万人， 而这 4.1 万人当中，完全自理老人为 1.28 万，占 31.9%；半自理老人 1.32 万，占 32.8%；完全不能自理老年人 1.41 万，占 35.2%。也就是说，住在 北京市养老机构中半自理和完全不能自理，或需要别人照护的老年人只有 2.73 万人。与实际需要照护需求的 52.8 万人相比，差距十分巨大。是养老 机构床位紧张而住不进去吗？应该也不是。下面的分析会证明这一点。 （二）是否存在“一床难求”？ 普查得到的全市 460 家养老助残机构设计床位总数为 96540 张，在民政局备 案床位总数为 90435 张，目前正在使用的床位总数 47964 张；实际使用床位 占设计床位的比例为 49.7%，实际使用床位占备案床位数的比例为 53.0%。 如果把备案床位数比例作为床位使用率，可以发现北京市养老机构实际床位 利用率刚刚超过 50%。 如果按照不同床位使用率进行分组来看机构个数和所占百分比（见表 1），可 以看出北京市有近 20%的机构入住率不到 20%，有 50%的机构入住率不 到 50%。真正“一床难求”的只有 49 家养老机构（这里不列出名单），占全部 有效养老机构的 10%多一点。 表 1：养老机构床位使用率分布 对这些入住率达到 100 的养老机构做进一步分析可以发现，它们大部分集中在 城市中心区。通过入住率 100%机构个数占该地区全部机构数的比例，可以发 现比例最高的是石景山区，占三分之一（=3/9）；其次是东城区，占 28.6% （=4/14）；排第三位的是西城区，占 19.4%（=7/36）；第四位是门头沟区， 占 18.2%（=2/11）。如果按法人登记类型来看，民办非企业中入住率为 100%的比例最高，达到 12.0%（=2